I OSK 1140/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.L., J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 459/20 w sprawie ze skargi B.L., J.L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 grudnia 2019 r. nr 4032/2019 w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 459/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę B. Ł. i J. Ł. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 grudnia 2019 r. nr 4032/2019 utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 666/GM/2018 o wywłaszczeniu na rzecz Gminy [...] nieruchomości gruntowej, opisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, położone w obrębie [...] w Gminie [...], stanowiącej własność B. Ł. i J. Ł. oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności w/w nieruchomości w kwocie 13 950 zł. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, B. i J. małżonkowie Ł. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. prawa materialnego, to jest: 1) art. 134 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm.), dalej: "u.g.n."- poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. R., stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania, zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy opisu stanu nieruchomości, 2) art. 116 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 u.g.n. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego na podstawie wniosku Wójta Gminy [...] niezawierającego wymaganych tymi przepisami elementów tj. bez podania w nim powierzchni całej nieruchomości, której część objęta miała być wywłaszczeniem, 3) art. 134 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. - poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy pierwszy z przywołanych przepisów kreuje podstawową normę określającą podstawy ustalania wysokości odszkodowania, zaś drugi - odnosi się do kluczowej w sprawie wywłaszczenia kwestii określenia wartości rynkowej nieruchomości, 4) art. 151. ust. 1 u.g.n. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uwzględnione w operacie szacunkowym transakcje sprzedaży zawierane były na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, co doprowadziło do błędnego oszacowania wartości wywłaszczanych nieruchomości, 5) art. 157 ust. 1 u.g.n. - poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy prawidłowa tj. swobodna, a nie dowolna ocena dowodów w postaci przedłożonego w sprawie operatu i tzw. kontroperatu wskazywały na konieczność wyjaśnienia rozbieżności w wycenach, 6) § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), zwanego dalej: "rozporządzeniem", w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. - poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy wszystkie wskazane powyżej przepisy znajdują w sprawie zastosowanie jako stanowiące podstawę gwarancji ochrony praw wywłaszczanych podmiotów; II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a." - poprzez jego błędne zastosowanie polegające na zaniechaniu kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie - zignorowanie zarzutu skarżącego o prowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego na podstawie nieodpowiadającego przepisom wniosku Wójta Gminy [...], 2] art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy - poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - tj. prowadzenie postępowania i rozstrzygnięcie z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz pomimo znaczących uchybień w sferze gromadzenia i oceny dowodów, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy - poprzez niezastosowanie w sprawie części dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. - tj. brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżących. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, bądź przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, wraz z zasądzeniem na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, stosownie do obowiązujących w tym zakresie norm. Ponadto wnosili o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci: art. 134 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 17 oraz art. 116 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3, jak również art. 134 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 i art. art. 157 ust. 1ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm.), dalej: "u.g.n.", ponadto też na § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), zwanego dalej: "rozporządzeniem", w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 134 § 1, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy - poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy. W ocenie składu orzekającego zarzuty te były nieusprawiedliwione a w części – w odniesieniu do zarzutów procesowych, wskazanych w pkt II. 2 i 3 skargi kasacyjnej, nie były w ogóle czytelne. W obu bowiem w/w zarzutach autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu istotne naruszenie przepisów postępowania takich jak: art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a., które wiązał z: (cyt.): " art.1 i art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy", czyli ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z art. 1 p.p.s.a., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadminiostracyjne). Po myśli natomiast art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższe przepisy zatem mają jedynie charakter ustrojowy a skoro w niniejszej sprawie skargą objęta została decyzja administracyjna i w tej sprawie Sąd Wojewódzki orzekał merytorycznie to nie bardzo było zrozumiałe na czym miało w tym przypadku polegać uchybienie przez zaskarżony wyrok powyższym normom. Zastosowanie natomiast przez Sąd Wojewódzki art. 151 p.p.s.a. było jedynie następstwem dokonania przez Sad I instancji określonej oceny prawnej zaskarżonej decyzji. Powyższy przepis stanowi bowiem procesową podstawę orzekania przez sąd a - tym samym - ma charakter jedynie wynikowy. Dodać przy tym trzeba, że zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu istotne naruszenie art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., czyli - innymi słowy - twierdząc, że Sąd Wojewódzki wadliwie nie uwzględnił skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania w/w przepisów procedury administracyjnej, autor skargi kasacyjnej winien wyjaśnić na czym – jego zdaniem – owo naruszenie przepisów przez organ polegało. Tymczasem powyższe ani nie wynikało z argumentacji towarzyszącej omawianemu zarzutowi, ani też nie wskazano tego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Mimo bowiem, że uzasadnienie przedmiotowej skargi kasacyjnej było obszerne, ale dotyczyło ono w zasadzie zarzutów prawnomaterialnych. Sąd Kasacyjny nie ma zaś możliwości wyszukiwania stosownej (do zarzutów kasacyjnych) argumentacji z całości materiału, które zawierają akta sprawy. Powyższe odnosi się również do zarzutu opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a. Formułując ten zarzut, skarżący twierdzili bowiem, iż Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do ich zarzutów. Nie wskazali jednak przy tym, do jakich zarzutów. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki nie tylko przytoczył treść zarzutów zawartych w skardze, ale i je omówił oraz wyjaśnił całość zagadnienia, które w tym przypadku było sporne. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, decyzją z dnia 22 czerwca 2015 r. nr [...], Wójt Gminy [...], orzekając na zasadzie art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. u.g.n., zatwierdził podział nieruchomości położonych we wsi [...], w wyniku którego powstały m. in. działki ew. nr [...]o pow. [...]m2 i [...] o pow. 121 m2 z przeznaczeniem pod drogę gminną dojazdową [...]. Następstwem tego podziału, wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2016 r., Wójt Gminy [...] wystąpił do Starosty Warszawskiego [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Gminy [...]części nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej [...], stanowiącej własność B. i J. Ł., położonej w obrębie [...], w zakresie działek oznaczonych nr ew. [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Rozpatrując powyższy wniosek, Starosta [...], orzekając ponownie (w ramach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3036/17), zlecił uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu – T. R. sporządzenie operatu szacunkowego, określającego wartość podlegających wywłaszczeniu działek. Następnie zaś, decyzją z dnia 28 sierpnia 2018 r., orzekł: o wywłaszczeniu opisanej na wstępie części nieruchomości na rzecz Gminy [...] z przeznaczeniem pod budowę drogi - ul. [...], o przejściu prawa własności w/w nieruchomości z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna i iż ostateczna decyzja o wywłaszczeniu stanowi podstawę do założenia i dokonania wpisu w księdze wieczystej (pkt 2), o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości 13 950,00 zł, oraz że zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu (pkt 3) a także o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (pkt 4). Rozpatrując zaś sprawę w instancji odwoławczej, Wojewoda Mazowiecki, oceniając w/w operat szacunkowy z dnia 20 kwietnia 2018 r., wskazał, że w operacie tym biegły przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami, określając wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ceny uzyskane na rynku uwzględniającym wschodnie tereny gminy [...] (obręby: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]), a obejmujące grunty nabywane pod drogi. Autor operatu do porównania wybrał próbkę trzech nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Po określeniu cech wpływających na wartość wycenianej nieruchomości oraz określeniu wag poszczególnych cech wartość przedmiotowej nieruchomości biegły określił na kwotę 13 950,00 zł. Po przeanalizowaniu zaś powyższego operatu szacunkowego, Wojewoda Mazowiecki, wystąpił do Starosty [...], w trybie art. 136 i art. 84 § 1 k.p.a. - o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego celem zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego – T.R. o dodatkowe wyjaśnienia w związku ze sporządzoną wyceną. W piśmie z dnia 15 maja 2019 r. rzeczoznawca majątkowy udzielił zaś szczegółowych wyjaśnień i jednocześnie dołączył analizę potwierdzającą, że od czasu sporządzenia operatu wyceny nieruchomości (od dnia 20 kwietnia 2018 r.) dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Gminy [...] pod inwestycję drogową (budowa drogi - ul. [...]) działek ew. nr: [...]i [...], w obrębie: [...], dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie części nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej KW Nr [...], nie nastąpiły zmiany uwarunkowań prawnych oraz istotne zmiany czynników wpływających na wartość nieruchomości. W rezultacie organ wojewódzki więc uznał, że operat szacunkowy z dnia 20 kwietnia 2018 r. (z klauzulą potwierdzającą jego aktualność z dnia 15 maja 2019 r.) zawierał konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu, jak też zastosowano w nim: właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Był on przy tym spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych również były prawidłowe. Przedstawiona w tym operacie analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedlała również istniejące na nim ceny rynkowe, a w związku z tym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie Wojewoda odniósł się do przedstawionego przez małżonków Ł. kontr-operatu, sporządzonego na ich zlecenie przez geodetę J. Ł. a w której to opinii wywłaszczana część nieruchomości została wyceniona na kwotę 114 800,00 zł. Zdaniem Wojewody, operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie stron w dniu 20 lipca 2018 r., nie mógł być jednak uznany za prawidłowy. W dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu działki ew. nr [...]i [...]miały bowiem już przeznaczenie drogowe, a nie budowlane. Powyższe wynikało przy tym zarówno z treści kontr-operatu, jak i z operatu T.R., gdyż zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (uchwała Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2011 r. nr [...]), działki ew. nr [...] i [...]wprawdzie przylegały do działek nr [...]i [...]o przeznaczeniu "MN1" (pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), tym niemniej położone były już w strefie oznaczonej symbolem "[...]" – tereny drogi dojazdowej (zostały wydzielone z przeznaczeniem pod drogę na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 22 czerwca 2015 r.). W rezultacie więc przedmiotem wyceny były w tym przypadku działki gruntu już wcześniej wydzielone pod drogi publiczne. Z tego powodu, jak wyjaśnił Wojewoda, błędnie wskazano w kontr-operacie, że przedmiotem wyceny była nieruchomość, składająca się z działek ew. nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] oraz działek ew. nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, gdyż skoro z obu operatów wynikało, że w obowiązującym planie miejscowym, działki nr [...] i [...] miały przeznaczenie drogowe, to nie można było argumentować, tak jak uczynił to biegły w kontr-operacie, że w niniejszym przypadku należało dokonać wyceny fragmentów wywłaszczonych działek budowlanych. Dlatego też Wojewoda stwierdził, że w kontr-operacie rzeczoznawca majątkowy J. Ł. błędnie oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na podstawie cen gruntów z możliwościami zabudowy - tj. terenów o przeznaczeniu przeważającym wśród terenów przyległych. Ponadto, Wojewoda wskazał także, że przeprowadzona w kontr-operacie sporządzonym przez J. Ł. analiza transakcji drogowych wskazywała wprawdzie na brak korelacji pomiędzy cenami tych działek a ich cechami rynkowymi, jednak wnioski takie wynikały z porównania (w tabeli na str. 16-17) głównie kilku par nieruchomości o podobnej lokalizacji i drastycznie odmiennych cenach jednostkowych. Dlatego też Wojewoda nie zgodził się z założeniami tego biegłego, że dysponując ok. 100 transakcjami dotyczącymi nieruchomości drogowych, które miały miejsce na przestrzeni ostatnich lat na obszarze Gminy [...], biegły nie był w stanie ustalić jakichkolwiek relacji pomiędzy cenami nieruchomości a ich cechami rynkowymi, choć relacje takie zdołali ustalić inni rzeczoznawcy, wyceniający nieruchomości drogowe na opisanym rynku. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga wniesiona przez małżonków Ł, nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 sierpnia 2020 r. nie naruszała w sposób istotny prawa. W szczególności zaś Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skargi operat szacunkowy sporządzony w dniu 20 kwietnia 2018 r. zawierał wystarczający opis stanu wycenianej nieruchomości oraz, iż słusznie biegły przyjął, że skoro wyceniane działki miały planistyczne przeznaczenie na cele drogowe, to tym samym cel wywłaszczenia był tożsamy z jej przeznaczeniem. Sąd Wojewódzki pokreślił przy tym, że przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową miały jedynie działki nr [...] oraz [...] jako pozostałe z dokonanego (decyzją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 czerwca 2015 r. nr [...]) podziału, ale działki te nie były przedmiotem wyceny, czego skarżący zdawali się nie dostrzegać. Tym samym, przeznaczenie działek, jeśli idzie o zastosowanie art. 134 u.g.n. - jak wywodził Sąd Wojewódzki - odpowiadałoby dyspozycji ust. 3 tegoż artykułu, który stanowi, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli zatem nieruchomość miała przeznaczenie drogowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. W tym zatem zakresie Sąd Wojewódzki uznał zarzuty skargi za niezasadne. Poza tym Sąd Wojewódzki, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministarcyjnego, nadmienił również, że pojęcie "wartość rynkowa nieruchomości", jakim posługuje się art. 151 ust. 1 u.g.n., winien być interpretowany w kontekście specyfiki przeznaczenia działek wywłaszczonych, a która w istocie wyklucza obrót wolnorynkowy. Ten sposób interpretacji przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia, pozwala na ustalenie takiej wysokości odszkodowania, która jest najbliższa wartości utraconego prawa, a wartość ta w sposób oczywisty jest przede wszystkim zdeterminowana jej przeznaczeniem. Odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości ma bowiem za zadanie rekompensować wartość utraconego prawa, a nie szkody powstałej wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Ponadto, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, skarżący nie mieli również racji twierdząc, że w niniejszej sprawie winna znaleźć zastosowanie reguła, o której mowa w art. 130 ust. 1 zdanie drugie u.g.n., w tym przypadku została wydana jedna decyzja (decyzja z dnia 28 sierpnia 2018 r.), a w której Starosta orzekł zarówno o wywłaszczeniu, jaki i odszkodowaniu. Z tym stanowiskiem nie zgadzali się skarżący, którzy w skardze kasacyjnej podtrzymali zarzuty zawarte w skardze, wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, Odnosząc się w pierwszej kolejności do powiązanych ze sobą zarzutów, opartych na art. 116 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., w których skarżący podnosili, że Sąd Wojewódzki zaniechał kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie poprzez (cyt.): "zignorowanie zarzutu skarżącego o prowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego na podstawie nieodpowiadającego przepisom wniosku Wójta Gminy [...]", zdaniem składu orzekającego, zarzuty te nie mogły okazać się w tym przypadku skuteczne. Zgodnie z brzmieniem art. 116 ust. 1 pkt 3 u.g.n., we wniosku o wywłaszczenie należy określić powierzchnię nieruchomości, a jeżeli wywłaszczeniem ma być objęta tylko jej część – powierzchnię tej części i całej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie wywłaszczeniu podlegała tylko część nieruchomości, ujawnionej w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej własność małżonków Łopaciuk a zatem, odczytując powyższy przepis w sposób literalny, wniosek Wójta Gminy [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego winien w swej treści zawierać nie tylko powierzchnię gruntu objętego wnioskiem o wywłaszczenie, ale także powierzchnię całej nieruchomości (której częścią był ten grunt). W treści wniosku jednak nie wskazano takiej powierzchni ogólnej. Tym niemniej do wniosku wywłaszczeniowego zostały dołączone wydruki z księgi wieczystej, prowadzonej dla całej nieruchomości a z których to dokumentów wynikała powierzchnia całej nieruchomości należącej do skarżących. Ponadto podkreślić też trzeba, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny, pojęcie powierzchni nieruchomości, o której mowa w analizowanym przepisie, oznacza w istocie (cyt.): "określenie obszaru podlegającego wywłaszczeniu" (vide: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz" – G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj i E. Mzyk, wyd. 3, Warszawa 2008, str. 460). Po myśli zaś art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n., do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć mapę z rejestrem nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie lub mapę z podziałem i rejestrem nieruchomości oraz decyzję zatwierdzającą ten podział, jeżeli wniosek o wywłaszczenie dotyczy tylko części nieruchomości. W niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została dosłana organowi orzekającemu przez Urząd Gminny w [...]przy piśmie z dnia 2 sierpnia 2016 r. Do wniosku o wszczęcie postępowania o wywłaszczenie była natomiast dołączona mapa stanowiąca wyrys z mapy ewidencyjnej, opatrzona pieczęcią, iż mapa ta jest przeznaczona do dokonywania wpisów w księdze wieczystej a zatem należało uznać, że powyższa mapa była właściwa dla celów prawnych. Wykazano przy tym na niej nie tylko działki podlegające wywłaszczeniu, ale i także pozostałe z podziału działki, należące do skarżących, to jest działki nr [...] i [...]. Wprawdzie wypisy z ewidencji gruntów i budynków dotyczyły w tym przypadku jedynie działek podlegających wywłaszczeniu, ale skoro – jak wyżej wspomniano – do wniosku były dołączone wydruki z księgi wieczystej obejmujące całą nieruchomość (zawierające też powierzchnię całej nieruchomości) to – w realiach rozpoznawanej sprawy - wypadało uznać, że brak wypisów z ewidencji gruntów pozostałej części nieruchomości (tej która nie była objęta wywłaszczeniem) nie miał praktycznie znaczenia. W niniejszej bowiem sprawie nie istniał spór co do powierzchni podlegających wywłaszczeniu działek a właśnie na wypadek ewentualnego w tym zakresie sporu, omawiany przepis został zamieszczony w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też odwoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w postaci wyroku z dnia 16 grudnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 213/16), dotyczącego wprawdzie wywłaszczenia, ale polegającego na ograniczeniu korzystania z nieruchomości - w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. – czyli w przypadku, w którym niezmiernie istotne jest dokładne określenie powierzchniowego zakresu takiego ograniczenia, nie było adekwatne do sprawy analizowanej. Jak wyżej wspomniano, w niniejszej sprawie kwestie związane z powierzchnią gruntu podlegającego wywłaszczeniu nie budziły żadnych kontrowersji. Nie wynika też z materiału dowodowego by prawidłowość wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego budziła jakiekolwiek wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w tej sprawie przecież już poprzednio orzekał w postępowaniu o sygnaturze akt IV SA/Wa 3036/17. Kwestią sporną była bowiem zawsze tylko wysokość przyznanego stronom odszkodowania. Z tych zatem względów, skład orzekający uznał, że zarzuty oparte na art. 116 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 u.g.n. okazały się w niniejszej sprawie nieskuteczne a skoro tak, to okoliczność, że Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do nich, nie mogło być traktowane jako istotne naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Powyższe uchybienie ze strony Sądu Wojewódzkiego nie miało bowiem wpływu na treść zapadłego wyroku. Zgodnie zaś z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie istotne naruszenie przepisów postępowania, czyli takie, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną. Pozostałe zarzuty materialnoprawne, a które praktycznie były tożsame z zarzutami zawartymi w skardze, wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, zostały – jak wyżej to przedstawiono - dokładnie i rzetelnie wyjaśnione przez Sąd I instancji. W tym zakresie zaś skład orzekający w pełni podziela stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n,, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (...). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Po myśli natomiast art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (pkt 1) a przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (pkt 2). Jak z powyższych regulacji prawnych zatem wynika, ustalając wartość odszkodowania w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na skutek wywłaszczenia, odszkodowanie to obejmuje jedynie wartość wywłaszczanej nieruchomości. To zaś z kolei oznacza wartość rynkową nieruchomości, czyli jej przewidywaną cenę, która jest możliwa do uzyskania na rynku. W związku z tym pojęcie to nie może być utożsamiane z wartością odszkodowania z tytułu szkody, jaką ponieśli byli właściciele gruntu, który dotąd stanowił ich własność, z tytułu wywłaszczenia. Wspomniane pojęcie szkody jest bowiem pojęciem znacznie szerszym. Do unormowania zawartego w art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. nawiązuje zaś wprost przepis art. 151 ust. 1 u.g.n., stanowiąc, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Zdaniem skarżących, (cyt.): "W omawianym przypadku wartość części nieruchomości oznaczonej KW Nr [...], tj. działek [...] i [...] stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania powinna być oparta na aktualnym sposobie użytkowania, czyli odpowiadać wartości gruntów, z których wydzielono wskazane działki". Słusznie jednak podkreślił Sąd Wojewódzki, że skarżący w swych wywodach całkowicie pomijają okoliczność, iż w dacie sporządzania wyceny przedmiotowych działek ich przeznaczenie planistyczne wskazywało, że były one przeznaczone pod dojazdową drogę gminną. Przypomnieć bowiem w tym miejscu wypada, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, wprawdzie część nieruchomości skarżących stanowiła działki budowlane, ale nie dotyczyło to gruntu objętego wywłaszczeniem. Ten grunt miał przeznaczenie drogowe i nie był też ani zagospodarowany, ani zabudowany. Powyższe skutkowało więc tym, że przyjęte przez biegłego - jako materiał porównawczy - nieruchomości, musiały mieć przeznaczenie drogowe. Z uwagi zaś na stałe akcentowanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii konieczności uzyskania w tym przypadku przez skarżących właściwego (wyższego niż przyznane ) odszkodowania, wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że skoro wywłaszczane działki były planistycznie przeznaczone pod budowę drogi dojazdowej to, abstrahując od faktu związanego z ograniczeniami obrotem prawnym gruntu przeznaczonego pod drogę gminną, jest rzeczą oczywistą, że w takiej sytuacji tego rodzaju grunt nie mógłby uzyskać na rynku ceny takiej, jaką osiągnął by grunt przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe. Skoro też na rynku lokalnym była wystarczająca ilość tego rodzaju transakcji dotyczących nieruchomości drogowych to zbędne było (a nawet niedopuszczalne) poszukiwanie - jako materiału porównawczego - transakcji z rynku gminnego czy powiatowego, jak postulują to skarżący. W związku z tym także zarzut oparty na § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) nie był zasadny, gdyż zgodnie z tym przepisem, tylko w przypadku, gdy nie jest możliwe określenie wartości wywłaszczonej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, wycenia się ją przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Taka zaś sytuacja w tym przypadku nie miała miejsca. Wbrew twierdzeniom skarżących, w opinii która stanowiła podstawę dla decyzji odszkodowawczej, rzeczoznawca majątkowy podał wszystkie elementy, związane z opisem wycenianej nieruchomości. W szczególności wskazał: stan prawny nieruchomości, jej położenie, przeznaczenie wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego oraz sposób użytkowania gruntów przyległych jak również sposób użytkowania wycenianego gruntu (stan zagospodarowania). Biegły podał bowiem, że działki nr [...] i [...] były niezabudowane i niezagospodarowane. W związku z tym nie bardzo można było zrozumieć, co mieli na myśli skarżący podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w operacie rzeczoznawcy majątkowego T. R. brak było informacji o: stanie techniczno-użytkowym, stopniu wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej a także o stanie otoczenia nieruchomości. Tymczasem w pkt 9.3 i 4 operatu co do stanu otoczenia gruntu wycenianego biegły zamieścił informację, że w bezpośrednim otoczeniu znajduje się (cyt.): "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o dobrym standardzie, grunty niezabudowane, od strony północnej tereny zalesione, placówki usługowo-handlowe głównie wzdłuż u. [...] i w [...], w sąsiedztwie dostępne wszystkie media (energia elektryczna, woda, gaz, kanalizacja)". Skoro natomiast wyceniane działki były niezabudowane i niezagospodarowane to nie było podstaw do podawania w tym przypadku innych danych. Dodać też trzeba, że oceniając ten operat, organ – jak wyżej to podano – wskazał z jakich powodów operatowi sporządzonemu przez rzeczoznawcę T. R. dał wiarę, jednocześnie wyjaśniając, dlaczego kontr-operat, przedłożony przez strony nie mógł stanowić podstawy dla wydawanej decyzji. Dlatego też zarzuty kasacyjne oparte na: art. 134 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 17 oraz art. 134 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 i art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia wykonawczego nie były zasadne . Nieusprawiedliwiony także okazał się zarzut oparty na art. 157 u.g.n. W myśl tego przepisu, organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych dokonuje oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w określonym w tym przepisie terminie i wg określonych w nim zasad. Przepis ten zatem mógłby zostać naruszony gdyby np. oceny operatu dokonywał inny podmiot niż organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, albo gdyby ocena taka została dokonana wg innych zasad niż te, które w tym przepisie zostały określone. Ponadto nawet, jeśli zarzut ten należało łączyć z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej, to podkreślić należy, że zgodnie z wieloletnim i utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, samo przekonanie strony o potrzebie dokonania weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., nie uzasadnia jeszcze zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe (vide: np. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 691/23, LEX nr 3759115). Skoro więc w rozpoznawanej sprawie organ nie miał żadnych wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego, będącego podstawą decyzji m. in. odszkodowawczej, to nie można było czynić organowi zarzutu nieskorzystania z możliwości przewidzianych art. 157 ust. 1 u.g.n. Nadmienić bowiem wypada, że strona zawsze mogła sama wystąpić do wspomnianej organizacji domagając się przedmiotowej oceny operatu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.