I OSK 1161/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1519/22 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 czerwca 2022 r. nr 92/2022 w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2023 r. VII SA/Wa 1519/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 17 czerwca 2022 r. nr 92/2022 w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została złożona przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: pgik) poprzez przyjęcie, że organ ewidencyjny zobowiązany jest do ustalenia władającego na zasadach samoistnego posiadania, nawet w sytuacji, gdy o taki wpis w ewidencji gruntów i budynków na wyłączność domaga się więcej niż jeden podmiot, a stan faktyczny cechuje się niedającymi się usunąć wątpliwościami tego organu; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art 24 ust. 2c pgik poprzez uznanie, że organ ewidencyjny nie mógł odstąpić od ustalenia władającego na zasadach samoistnego posiadania w przypadku, gdy stan faktyczny cechuje się niedającymi się usunąć wątpliwościami tego organu; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia podstaw do oddalenia skargi; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie mógł uchylić decyzji organu I instancji umarzającej postępowania administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość i orzec co do istoty sprawy. c. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uchylając decyzję organu I instancji orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość i orzekając co do istoty sprawy. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Na wstępie rozważań zauważyć należy, że "Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez Sąd pierwszej instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia" (wyrok NSA z 6.12.2024 r. I GSK 178/24, LEX nr 3818268). Skarga kasacyjna w tej sprawie powyższych wymogów nie wypełnia, bowiem według autora skargi kasacyjnej powołane w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przepisy prawa materialnego miałyby zostać naruszone poprzez "przyjęcie" i poprzez "uznanie", a zatem nie wiadomo, o jaką postać naruszenia prawa materialnego chodzi – czy o jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. To samo dotyczy zarzutów b. i c. powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, przy czym w odniesieniu do tych zarzutów nawet uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje, na czym miałby polegać istotny wpływ ewentualnego naruszenia na wynik sprawy. W tej sytuacji odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej jest możliwe tylko w sposób ogólny. Pierwszy z powołanych przepisów prawa materialnego (art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b pgik) stanowi o tym, kogo od strony podmiotowej wykazuje się w ewidencji gruntów i budynków, gdy ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli. Sam ten przepis nie przesądza jeszcze o tym, czy organ ewidencyjny zobowiązany jest do ustalenia władającego na zasadach samoistnego posiadania, w sytuacji, gdy o taki wpis ubiega się więcej niż jeden podmiot, a stan faktyczny jest wątpliwy. Dopiero w powiązaniu z normą określającą rodzaj decyzji, jaką organ w takiej sytuacji powinien wydać (art. 24 ust. 2b pkt 2 lub ust. 2c pgik), problem ten można rozstrzygać. Normy takiej skarga kasacyjna nie odtwarza, mimo że Sąd I instancji jasno wskazał, że wydane rozstrzygnięcia naruszyły art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 24 ust. 2a pkt 2 pgik (str. 9 uzasadnienia). Za słuszne należy przy tym uznać stanowisko Sądu I instancji, odwołujące się do orzecznictwa NSA, że "Istnienie samoistnego posiadania, jako okoliczność faktyczna dotycząca określonej nieruchomości, musi być ustalona przez organ ewidencyjny w toku prowadzonego postępowania" (zob. wyrok NSA z 11.10.2017 r. I OSK 3069/15, LEX nr 2399156). Dlatego też organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przy pomocy wszelkich dostępnych w tym postępowaniu środków dowodowych, służące stwierdzeniu i ocenie, czy zakres oddziaływania władającego na grunt spełnia przesłanki z art. 140 i art. 336 Kodeksu cywilnego właśnie dlatego, że władający nie legitymuje się jakimkolwiek dokumentowym potwierdzeniem przysługiwania do tego gruntu prawa własności albo innego prawa dającego władztwa nad gruntem zgodne ze stanem prawnym (zob. M. Wolanin w: Podziały, scalenia i rozgraniczenia nieruchomości oraz procedury ewidencyjne. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2016, 3. Wydanie, s. 851). Ponadto w orzecznictwie podnosi się, że "Przepis art. 24 ust. 2a pkt 2 in fine p.g.k. tworzy nową jakość, nową autonomiczną podstawę, dającą szczególne uprawnienie podmiotom, które twierdzą, że są samoistnymi posiadaczami i nie są wpisane do rejestru - do złożenia wniosku o aktualizację ewidencji. W takiej sytuacji organ administracji zobowiązany jest ustalić czy ten podmiot rzeczywiście włada gruntem na zasadach samoistnego posiadania stosując się w szczególności do wymogów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a."(wyrok NSA z 13.02.2018 r. I OSK 765/16, LEX nr 2491663). W doktrynie podnosi się ponadto, że "W przypadku (...) gruntów, dla których nie założono księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo na podstawie innych dowodów nie można ustalić ich właścicieli, osób lub innych podmiotów, które nimi władają na zasadach samoistnego posiadania, starosta w ramach prowadzonych prac modernizacyjnych lub w trybie bieżącej aktualizacji może, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją administracyjną wykazać je w prowadzonych rejestrach. Brak dokumentacji formalnoprawnej pozwalającej na ustalenie stanu prawnego nieruchomości stanowi zatem warunek umożliwiający staroście ujawnienie praw do nieruchomości w trybie decyzyjnym. W trakcie postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji w sprawie starosta winien zatem z należytą starannością jednoznacznie ustalić, czy w świetle zebranego materiału dowodowego istnieje wyraźna relacja potwierdzająca ten stan" (D. Felcenloben [w:] Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Warszawa 2024, art. 24). Tym samym nie jest trafne stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że możliwość wpisania do ewidencji osób, które władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy to posiadanie samoistne nie jest sporne. Skoro takich ustaleń organy obydwu instancji dotychczas nie przeprowadziły, to za przedwczesne na tym etapie należy uznać dywagacje, jakiego rodzaju rozstrzygnięcie (formalne, czy merytoryczne) powinno zapaść w tej sprawie. Wypada jedynie zauważyć, że "Jeżeli organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.)" (wyrok NSA z 9 listopada 2012 r. II OSK 801/12, LEX nr 1291980). W niniejszej sprawie bez wątpienia organ I instancji umorzył w całości postępowanie jako bezprzedmiotowe, a więc charakter tego rozstrzygnięcia był procesowy. Organ II instancji natomiast uchylił tę decyzję i orzekł co do istoty sprawy, czyli rozstrzygnięcie nabrało cech materialnych. Słuszna zatem była konstatacja Sądu I instancji, który wskazał, że taka decyzja naruszała zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Zauważyć też należy, że pierwszy zarzut w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zbudowany został z przepisów o charakterze wynikowym i wzajemnie się wykluczających (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a.), a tego typu normy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.