I OSK 1167/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 695/20 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 kwietnia 2020 r. nr WS-VI.7536.1.9.2020.KA w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 695/20 oddalił skargę J.K. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Małopolskiego z 24 kwietnia 2020 r., znak WS-VI.7536.1.9.2020.KA, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Brzeskiego z 30 grudnia 2019 r., znak AG-I.6821.38.2017.BC o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [..], gm. [..], obejmującej działkę ew. nr [..] o pow. 0,87 ha, objętej księgą wieczystą nr [..] oraz nieruchomości położonej w obr. [..], gm. [..], obejmującej działkę ew. nr [..] o pow. 0,91 ha, objętej księgą wieczystą nr [..], stanowiących własność skarżącego, przez zezwolenie Spółce T. S.A. w K. na wykonanie czynności związanych z przebudową istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV, w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Przebudowa sieci 15 kV [..] - odgałęzienie za odłącznikiem [..]", na terenie ww. działek - w obrębie przebudowywanej linii oraz stanowiska słupowego, wzdłuż przedmiotowej linii pasem o szerokości 5 m na długości 30,4 m, następnie w obrębie stanowiska słupowego pasem o szerokości 10 m na długości 10 m oraz dalej wzdłuż linii pasem o szerokości 5 m na długości 4,8 m (powierzchnia zajęcia 276 m2), zgodnie z przebiegiem zaznaczonym na załącznikach mapowych nr 1, 2, 3 i 4 do ww. decyzji, stanowiących jej integralną część. W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: a) art. 153 w zw. z art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań, zawartych w prawomocnym wyroku, zapadłym w sprawie, pomimo stwierdzenia przez Sąd, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi tym wyroku, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że: - prawidłowo wezwany przez organ I instancji inwestor zwrócił się do skarżącego z wystarczająco konkretną propozycją uregulowania stosunków istotnych ze względu na przedmiotową inwestycję, w sytuacji gdy procedura zastosowana przez inwestora zawiera liczne braki i jest niezgodna ze wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 1269/18), a których organ nie dopełnił, czym naruszył art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego błędne niezastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151, a polegające na: - błędnym przyjęciu tylko na podstawie twierdzeń i dokumentów przedłożonych przez inwestora, iż ten dopełnił obowiązku przeprowadzenia rokowań, - nieprawidłowym przyjęciu, że propozycja wnioskodawcy zawarta w piśmie z 25 października 2019 r. jest wystarczająco konkretna i zawierająca niezbędne elementy porozumienia, w sytuacji gdy propozycja ta nadal zawiera rażąco niską kwotę wynagrodzenia, która to kwota nie obejmuje również odszkodowania, brak jest nadal wskazania rozróżnienia terenu oznaczonego jako przebieg linii przesyłowej wraz ze strefą ochronną od przebiegu pasa gruntu zapewniającego dostęp do terenu inwestycji, brak jest też wystarczającego wyjaśnienia kwestii kwalifikacji w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, brak wskazania na czym roboty miałyby polegać i skonkretyzowania zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, - nieprawidłowym przyjęciu, że kwota 2.100 zł za ograniczenie prawa własności nie jest na tyle niska, by można było ją uznać za propozycję pozorną, przy jednoczesnym błędnym uznaniu, że w kwocie tej mieści się odszkodowanie za szkody wynikające z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a także błędnym uznaniu, że skarżący wyraził jednoznaczny brak akceptacji propozycji inwestora, a co prowadziło do nieprawidłowego uznania, że wymóg przeprowadzenia rokowań został spełniony, - bezpodstawnym przyjęciu, że w propozycji inwestora został wskazany dokładny czas prowadzenia inwestycji, podczas gdy wnioskodawca jedynie lakonicznie wskazał na "maksymalnie 14 dni", nie podając tym samym dokładnych ram czasowych (od kiedy do kiedy) miałyby potrwać prace inwestycyjne, a co również jawi się jako propozycja pozbawiona konkretności i pozorna, - błędnym uznaniu zarzutu braku istnienia rozwiązań projektowych za bezpodstawny, w sytuacji gdy w piśmie z 11 grudnia 2019 r. inwestor przesłał organowi I instancji jedynie "wytyczne projektowe", nie zaś konkretny projekt dotyczący planowanych prac; c) art. 145 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego błędne niezastosowanie, co skutkowało brakiem stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, a polegające na: - błędnym uznaniu, że podnoszone przez skarżonego zarzuty dotyczące sprzeczności inwestycji z planem miejscowym, kwalifikacji zamierzenia jako inwestycji celu publicznego oraz przebiegu inwestycji i usytuowania urządzeń są nieuzasadnione, w sytuacji gdy z treści planu miejscowego wynika, że remonty i modernizacje mają wynikać z uzasadnionych rozwiązań projektowych (§ 111 ust. 1 Rozdziału 1. Ustalenia ogólne, Działu VI Planu), a także, że przy remontach i modernizacji utrzymuje się aktualny przebieg tras elektroenergetycznych (§ 116 ust. 1 Rozdziału 6 Planu), zaś inwestor nadal nie przedstawił wystarczających dowodów w tym zakresie, a co w konsekwencji powinno prowadzić do unieważnienia w całości decyzji organów obu instancji, - błędnym uznaniu, że inwestor wykazał, a organy poddały analizie planowane zmiany w linii napowietrznej, wskazując dokładnie o jakie parametry chodzi, trafnie kwalifikując przedsięwzięcie jako przebudowę, przekraczającą swoim zakresem bieżący remont czy prace konserwacyjne, podczas gdy planowane zmiany opisane przez inwestora stanowią zwykłe prace konserwatorskie, czy też bieżący remont, a co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi w sytuacji wydania decyzji z naruszeniem art. 124 ust. 1 u.g.n. w miejsce art. 124b u.g.n.; d) naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 106 § 3 tej ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie, a polegające na braku odniesienia się przez Sąd do zarzutów podniesionych przez skarżącego, a dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. art. 112 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 6 u.g.n. i art. 124 u.g.n., w których skarżący wskazał na ich błędną wykładnię i uznanie, że przepis art. 124 u.g.n jest przepisem odrębnym względem instytucji wywłaszczenia, a w konsekwencji bezpodstawne i nieuzasadnione przyjęcie, że realizowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami; e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez ich błędne niezastosowanie w sprawie i bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151, mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na odstąpieniu od realizacji zasady prawdy obiektywnej przez zastąpienie jej zasadą prawdy formalnej, co doprowadziło do zaniechania podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a jedynie ograniczenie się do wydania zaskarżonej decyzji wyłącznie w oparciu o twierdzenia wnioskodawcy co do stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym niewskazaniu w uzasadnieniu faktycznym przyczyn, z powodu których Sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, wskazującym na odmienny stan faktyczny niż ten ustalony przez organy, zwłaszcza w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w Brzesku, sygn. akt I NS 367/18 z 8 grudnia 2020 r., a powołanego przez skarżącego na fakt ustanowienia na gruntach skarżącego służebności przesyłu, a w związku z czym decyzja organu oparta na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jawi się jako bezprzedmiotowa, - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 i art. 79a k.p.a. przez naruszenie zasady czynnego udziału skarżącego w toku prowadzonego postępowania, a to błędne uznanie, że skarżący nie podniósł żadnych argumentów ani okoliczności wskazujących z jakich konkretnie uprawnień nie mógł skorzystać, bądź jakich czynności w postępowaniu administracyjnym nie mógł dokonać, podczas gdy skarżący wskazał na uniemożliwienie mu przez organ wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów w postaci pisma wnioskodawcy z 20 listopada 2019 r. przed wydaniem decyzji, - naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 9 w zw. z art. 7 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na sporządzeniu przez organ I instancji wadliwego uzasadnienia, w tym co do stanu faktycznego, które nie pozwalało na prześledzenie procesu wykładni stosowanych przepisów, przez co z kolei naruszone zostały podstawowe zasady ogólne, którymi powinien kierować się organ administracji publicznej, w tym zasada ochrony zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej; f) naruszenie art. 90 § 1 p.p.s.a i art. 106 § 2 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie i brak rozpoznania sprawy na rozprawie, a także uniemożliwienie skarżącemu ustnego przedstawienia żądań i wniosków wraz z ich uzasadnieniem, a co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro Sąd nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi, a co także skutkowało nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a, skoro skarżący został pozbawiony możności obrony swych praw na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w dalszym ciągu propozycji inwestora, dotyczącej uregulowania stosunków pomiędzy stronami, nie można uznać za wystarczająco konkretną, a nadto zgodną ze wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 grudnia 2018 r. Pisma przedłożone przez wnioskodawcę w toku postępowania stanowią jedynie ogólnikowe stwierdzenia, nadto brak jest w dalszym ciągu konkretnej oferty uregulowania stosunków pomiędzy stronami, a to zwłaszcza jeśli chodzi o kwotę odszkodowania. Wnioskodawca przedłożył tylko jedno nowe pismo z 25 października 2019 r. skierowane do skarżącego, a które to pismo Sąd w ślad za organami, błędnie uznał za spełniające wymóg przeprowadzenia rokowań w sprawie. Skarżący w odpowiedzi wskazał, że przedstawione przez wnioskodawcę propozycje nie są odpowiedzią na składane wcześniej przez skarżącego wnioski o podanie konkretnych warunków i tym samym nie mogą być traktowane jako rokowania w tym zakresie. Wnioskodawca nie odpowiedział na pismo skarżącego z 7 listopada 2019 r., a tym samym to wnioskodawca nie podjął negocjacji ze skarżącym, czym doprowadził do braku ziszczenia się warunku rokowań w sprawie. Przedmiotowe pismo wbrew twierdzeniom Sądu, w dalszym ciągu nie zawiera niezbędnych precyzyjnych elementów porozumienia w sprawie. Co do proponowanej przez inwestora kwoty 2.100 zł za ustanowienie służebności, Sąd stwierdził, iż wprawdzie nie zaspokaja ona oczekiwań skarżącego, nie jest jednak na tyle niska, by można było ją uznać za propozycję pozorną, jednocześnie błędnie uznając, że w kwocie tej mieści się odszkodowanie za szkody wynikające z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżący od początku dążył do uregulowania stosunków pomiędzy stronami, nie sprzeciwiając się wykonaniu prac na jego terenie, a jedynie proponując konkretne warunki porozumienia. W dalszym ciągu wyrażał chęć podjęcia rokowań, zwracając się do wnioskodawcy o przedstawienie propozycji odszkodowani za zaległe bezumowne użytkowanie działek [..] i [..], utratę wartości działek, na których zlokalizowano urządzenia oraz których swobodne użytkowanie ogranicza strefę ochronną dla sieci napowietrznej 15 kV, jak i opłatę za ustanowienie służebności na przedmiotowych działkach. Zatem, wynagrodzenie za wejście w teren wnioskodawcy, miało stanowić jeden z elementów tego porozumienia. Nadto, wbrew twierdzeniom Sądu, w propozycji nie wskazano konkretnego czasu prowadzenia inwestycji. Wreszcie, Sąd błędnie uznał zarzut braku istnienia rozwiązań projektowych za bezpodstawny, w sytuacji gdy w piśmie z 11 grudnia 2019 r. inwestor przesłał organowi I instancji jedynie "wytyczne projektowe", nie zaś konkretny projekt dotyczący planowanych prac. Co więcej, wnioskodawca nie tylko nie spełnił wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2018 r., ale również projektowane przez niego prace nie są zgodne z planem miejscowym. Organ ustalił kwestię usytuowania inwestycji wyłącznie podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego, co Sąd wadliwie zaakceptował. Sąd błędne uznał, że inwestor wykazał, a organy poddały analizie planowane zmiany w linii napowietrznej, wskazując dokładnie o jakie parametry chodzi, trafnie kwalifikując przedsięwzięcie jako przebudowę, przekraczającą swoim zakresem bieżący remont czy prace konserwacyjne, podczas gdy zmiany opisane przez inwestora stanowią zwykłe prace konserwatorskie, czy też bieżący remont. Sąd opierając się wyłącznie na twierdzeniach wnioskodawcy, a także nie posiadając planu dokładnych prac, które miałyby zostać wykonane na nieruchomości skarżącego, stwierdził za organem, że prace z pewnością stanowią przebudowę istniejących już urządzeń przesyłowych; twierdzenie to zdaniem skarżącego jest błędne. Do chwili obecnej inwestor nie złożył projektu prac ani jakiekolwiek innej dokumentacji, co uniemożliwia weryfikację konkretnych warunków technicznych, które kwalifikowałyby przedsięwzięcie inwestora jako przebudowę, nie zaś remont. Ponadto Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącego, dotyczących naruszenia art. 112 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 6 u.g.n. i art. 124 u.g.n., w których skarżący wskazał na ich błędną wykładnię, podając, że przepis art. 124 u.g.n jest przepisem odrębnym względem instytucji wywłaszczenia, a w konsekwencji na błędne, bezpodstawne i niczym nieuzasadnione przyjęcie, że realizowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącego, doszło także do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Zarówno organy, jak i Sąd nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, z pominięciem rzeczywistego stanu rzeczy, opierając się na niczym nieuzasadnionych twierdzeniach wnioskodawcy. Nadto, Sąd uznał błędnie, że postanowienie o ustanowieniu na działkach skarżącego służebności przesyłu nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Tymczasem, nie jest dopuszczalna sytuacja, w której inwestor miałby dwa różne tytuły prawne do nieruchomości skarżącego. Skarżący zarzucił także Sądowi wadliwe zaakceptowanie naruszeń art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 i art. 79a k.p.a. oraz pominięcie faktu wadliwego uzasadnienia decyzji. Końcowo skarżący wskazał na istniejącą jego zdaniem przesłankę nieważności postępowania, jako następstwa zastosowania przepisów umożliwiających sądowi rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., w tym również przesłanki z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skarżący nie został pozbawiony możliwości obrony swoich praw, albowiem o skierowaniu skargi do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym pełnomocnik skarżącego została poinformowana pierwotnie pismem z 14 października 2020 r. Korzystając z uprawnień procesowych, pełnomocnik skarżącego przekazała sądowi pismo z 11 grudnia 2020 r., zawierające wniosek o przeprowadzenie dowodu z postanowienia SR w Brzesku na okoliczność ustanowienia na nieruchomości służebności przesyłu na rzecz inwestora, a także związane z tym faktem stanowisko w sprawie. Korespondencja wpłynęła do sądu 14 grudnia 2020 r. i została dołączona do akt sprawy, a wyrok Sądu I instancji zapadł 15 grudnia 2020 r. Skarżący, reprezentowany prze zawodowego pełnomocnika, miał zatem możliwość zajęcia stanowiska w sprawie i zgłoszenia wniosków, z czego skorzystał. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało natomiast swoją podstawę w przepisach rangi ustawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia art. 90 § 1 i art. 106 § 2 p.p.s.a. Przepis art. 106 § 2 p.p.s.a. odnosi się do przebiegu rozprawy, nie może być zatem naruszony, gdy rozprawa nie jest przeprowadzana. Natomiast przepis art. 90 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. W sprawie Sąd I instancji powołał się na przepis szczególny, wskazując na zastosowanie w sprawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: uCOVID-19), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Podstawy do zastosowania tego przepisu zostały przez Sąd I instancji wskazane i ocenione, zaś skarga kasacyjna nie obejmuje swoimi zarzutami zastosowanego przez Sąd I instancji art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19. Podstawą do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym nie był przepis aktu rangi podustawowej, jak to podniesiono w skardze kasacyjnej. Wobec powyższego, rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie wszystkie ze zgłoszonych zarzutów nadają się do rozpoznania, a to ze względu na ich wadliwe postawienie. Dotyczy to zarzutów, które ograniczają się do wskazania na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez niezastosowanie czy też art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez niezastosowanie. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. byłby naruszony we wskazany sposób przez Sąd I instancji wówczas, gdyby Sąd ten stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym organy naruszyły prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a jednocześnie nie uwzględniłby skargi i nie uchylił decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jest bowiem przepisem, który określa rodzaj rozstrzygnięcia podejmowanego przez sąd w przypadku stwierdzenia określonych naruszeń. Zarzutem naruszenia tego przepisu nie można natomiast zwalczać stanowiska Sądu I instancji co do ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, nie odnosi się bowiem do postępowania dowodowego. Tak postawiony zarzut nie mógł posłużyć do wykazania, że w sprawie nie zostały przeprowadzone rokowania, że propozycje inwestora nie były adekwatne i wystarczająco konkretne do zawarcia porozumienia, że zaproponowana kwota świadczy o pozorności rokowań. Analogicznie wygląda sprawa w przypadku zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a przez jego niezastosowanie. Niezastosowanie tego przepisu nie skutkowało brakiem stwierdzenia nieważności decyzji, jak to podano w skardze kasacyjnej, bo też nie taka jest sekwencja między zastosowaniem tego przepisu przez sąd i stwierdzeniem przesłanek nieważności decyzji. Następstwo to jest odwrotne, to uprzednie stwierdzenie zaistnienia przesłanek nieważności daje podstawę do zastosowania objętego zarzutem przepisu, prawidłowo zbudowany zarzut powinien wskazywać zatem na którąś z podstaw nieważności z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) bądź ustawy szczególnej, co ma swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Brak wskazania na takie podstawy nieważności powoduje, że zarzut nie poddaje się merytorycznemu rozpoznaniu. Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie dają podstaw do jej uwzględnienia. Nie jest uzasadniony zarzut dotyczący art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. i naruszenia związania wynikającego z prawomocnego wyroku. W wyroku z 12 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1269/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny na ówczesnym etapie postępowania przesądził kilka kwestii spornych. Odnośnie takich spornych kwestii, jak cel publiczny inwestycji i jej zgodność z miejscowym planem, Sąd administracyjny zajął rozstrzygające stanowisko. Sąd uznał, że inwestycja spełnia warunki inwestycji celu publicznego, zapewnienie przesyłu i dostępu do energii elektrycznej stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65; dalej: u.g.n.), a linia ma co najmniej znaczenie lokalne. Skoro kwestia ta została prawomocnie przesądzona, to nie mógł odnieść skutku również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 1, art. 6 i art. 124 u.g.n. odnoszący się do braku rozważenia przez Sąd I instancji zarzutów, a w konsekwencji nieuzasadnionego przyjęcia, że inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Sąd uznał także zgodność z postanowieniami planu (§ 111 i § 116) przebiegu inwestycji na działkach skarżącego, w części graficznej planu jednoznacznie wskazany jest przebieg istniejącej linii, wraz ze strefą ochronną, o zakresie tożsamym z przedmiotowym zamierzeniem. Ponowne kwestionowanie w skardze kasacyjnej prawidłowości ustaleń w tym zakresie nie może być zatem skuteczne i zmierza do podważenia związania wyrokiem. Jednocześnie w omawianym prawomocnym wyroku Sąd zwrócił uwagę, że należy rozróżnić teren oznaczony jako przebieg linii przesyłowej wraz ze strefą ochronną od przebiegu pasa gruntu zapewniającego dostęp do terenu inwestycji. Za wymagające uzupełniającego wyjaśnienia sąd uznał w związku z tym okoliczności uzasadniające ustalony przebieg szklaku komunikacyjnego, zapewniającego dostęp do inwestycji po działkach skarżącego. Skarga kasacyjna powiela w tym zakresie poprzednio zgłaszane zarzuty, co nie jest uzasadnione. Związanie zaleceniami zawartymi w prawomocnym wyroku wiąże pod warunkiem braku zmian w okolicznościach faktycznych i stanie prawnym, w jakim ponownie orzeka organ administracji. Jak wynika z okoliczności sprawy i pisma z 1 sierpnia 2019 r., w ponownie prowadzonym postępowaniu inwestor zmienił swój wniosek, albowiem uzyskał zezwolenie na przejazd przez teren działki [..], co wyłączyło konieczność udzielenia zezwolenia na zakresie obejmującym pas dostępu do inwestycji. Ta zmiana okoliczności powoduje, że w ponownym postępowaniu zalecenia Sądu co do rozważenia kwestii z tym dostępem związanych utraciły walor wiążący i nie wymagały uwzględnienia, co oznacza też, że nie musiały być przedmiotem rokowań. W konsekwencji w mocy pozostały zalecenia Sądu dotyczące rozważenia charakteru planowanych robót, czy stanowią one przebudowę, czy remont istniejącej linii, przy czym, zgodnie ze stanowiskiem Sądu, przebudowa objęta jest zakresem art. 124 ust. 1 u.g.n. W tym zakresie Sąd nie zawarł przy tym wiążących ocen co do charakteru inwestycji, zalecił natomiast w tym zakresie organom uzyskanie materiału dowodowego i dokonanie ustaleń. Materiał taki został pozyskany, pismem z 1 sierpnia 2019 r. inwestor wyjaśnił zakres robót, a przy piśmie z 11 grudnia 2019 r. przesłano wytyczne projektowe dotyczące modernizacji przedmiotowej linii przesyłowej. Na tej podstawie prawidłowo przyjęto, że planowana inwestycja skutkuje zmianą parametrów technicznych istniejącej linii, a zatem stanowi jej przebudowę. Istniejąca linia napowietrzna SN 15 kV wykonana jest z przewodów typu 3 x AFL-6 35 mm2 i stanowiska słupowego SN typu P - 12 ŻN. W opracowanym projekcie linia napowietrzna SN 15 kV ulega przebudowie następująco: - wzrasta wysokość zawieszenia przewodów o zmienionych parametrach (3 x BLX - T 50 mm2 - zmieniony typ przewodów oraz ich przekrój) nad działkami, a żerdź stanowiska słupowego typu P-13,5/4,3/E zmienia swoje parametry za względu na konstrukcję oraz długość. Powołując się na art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), organy przyjęły, że wymiana przewodów o przekroju 35 mm2 ("gołe") na przewody o przekroju 50 mm2 (niepełnoizolowane), a także słupa SN typu P – 12 ŻN na słup wirowy typu P-13,5/4,3/E, oznacza, że zmianie ulegną parametry techniczne istniejącej linii, a zatem nie sposób uznać wskazywanych przez wnioskodawcę prac za remont, lecz stanowią one przebudowę przedmiotowej sieci. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że art. 124 ust. 1 u.g.n. dotyczy sytuacji "zakładania" i "przeprowadzania" ciągów, przewodów i urządzeń, nie posługuje się zatem terminologią prawa budowlanego, jak też do niego nie odsyła. Wymiana istniejących przewodów sieci i słupa na przewody i słup odmienne od istniejących prawidłowo nie została uznana za remont, skoro nie służyła odtworzeniu stanu pierwotnego. Zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku zostały wykonane. Wiążący charakter miały również w sprawie zalecenia dotyczące przeprowadzenia rokowań. Sąd w prawomocnym wyroku przyjął, że przedłożona w uprzednio przeprowadzonym postępowaniu korespondencja inwestora z skarżącym nie dowodzi przeprowadzenia rokowań i zalecił ponowne rozważenie, czy warunek z art. 124 ust. 3 u.g.n. został spełniony. Przy czym stanowisko Sądu co do standardów rokowań nie zostało wyrażone w sposób jednoznaczny. Z jednej strony, powołując się na orzecznictwo Sąd stwierdził, że przedmiotem rokowań poprzedzających wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., powinno być nie tylko uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości, ale także pozostawienie na niej wybudowanych ciągów, przewodów i urządzeń, i związane i tym zezwolenie na korzystanie z nieruchomości w celu usunięcia awarii konserwacji tych urządzeń i przewodów. Rokowania powinny obejmować ustalenie warunków takiej zgody, w szczególności kwestie szkód powstałych w związku z przeprowadzonymi pracami oraz ograniczeniami związanymi z korzystaniem z nieruchomości w toku eksploatacji wybudowanych urządzeń i przewodów, obowiązków odszkodowawczych, odpłatności z innych tytułów oraz innych istotnych postanowień umowy. Równolegle jednak, z powołaniem innego orzecznictwa, sąd przyjął, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania. Zainicjowanie to polega w istocie na zaproponowaniu przez jedną ze stron stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Na tej podstawie przyjąć należy, że związanie prawomocnym wyrokiem skutkowało w ponownie prowadzonym postępowaniu z jednej strony odmową uznania dotychczasowej korespondencji ze stroną za przeprowadzanie rokowań, a z drugiej koniecznością przedłożenia przez inwestora nowych dowodów na ich przeprowadzenie. Związanie to nie obejmowało natomiast koniecznych warunków, jakie propozycja inwestora powinna zwierać, poza wskazaniem na kwotę odszkodowania. Zalecenia te zostały wykonane, jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji. Wbrew argumentom skargi kasacyjnej, ustalenia dotyczące rokowań nie bazowały na pismach inwestora sprzed prawomocnego wyroku WSA w Krakowie, ale na korespondencji nadesłanej po tym wyroku, a opisanej w uzasadnieniu organu I instancji. W piśmie z 25 października 2019 r. przedstawiono skarżącemu zarówno prośbę o wyrażenie zgody na wejście w teren i realizację na działkach przebudowy istniejącej sieci po dotychczasowej trasie, polegającej na wymianie przewodów i stanowiska słupowego, zgodnie z załącznikiem graficznym, jak i propozycję zawarcia cywilnoprawnej umowy ustanowienia służebności, obejmującej m.in. prawo do posadowienia, utrzymania, funkcjonowania, eksploatacji, remontów, przebudowy i korzystania z wymienionych urządzeń elektroenergetycznych, dokonywania oględzin, przeglądów, kontroli, pomiarów, napraw, konserwacji, modernizacji, demontażu, remontu, rozbiórki, wymiany, odbudowy, usuwania awarii i jej skutków oraz wydrzewień i wykrzewień, całodobowy, nieutrudniony dostęp (wejście, wjazd, przechód, przejazd, dojście, dojazd) oraz powstrzymanie się właścicieli nieruchomości od działań, które utrudniałyby dostęp lub pozostawały w sprzeczności z funkcjonowaniem urządzeń. Inwestor zaproponował wynagrodzenie w kwocie 2.100 zł i pokrycie kosztów notariusza. Zastrzeżono przy tym, że umowa nie obejmuje odszkodowań technologicznych za ewentualne szkody, płatne dodatkowo. Przewidywany okres prowadzenia prac określono na maksymalnie 14 dni od dnia rozpoczęcia. Do pisma inwestora załączono mapkę ze zwymiarowanym pasem wzdłuż linii na działkach skarżącego, jako prostokąt o bokach 3,60 m oraz 45,20 m. W odpowiedzi na pismo skarżący sprzeciwił się tej propozycji i przedstawił własne rozwiązania. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że skarżącemu została złożona dostatecznie precyzyjna propozycja zalegalizowania dostępu inwestora do terenu i warunków założenia linii energetycznej wraz ze słupem. Natomiast stanowisko skarżącego, który przede wszystkim żądał uregulowania należności za wcześniejsze lata bezumownego korzystania, a także większej opłaty za ustanowienie służebności, prawidłowo uznano za brak akceptacji propozycji inwestora. Te ustalenia pozwalają na uznanie, że warunek przeprowadzenia rokowań został wyczerpany. Należy przy tym wyjaśnić, że przedmiotem rokowań nie mogły być kwestie zapłaty za bezumowne korzystanie z gruntu w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. Nie można też czynić zarzutu, że wskazany okres zajęcia (14 dni) nie precyzuje daty rozpoczęcia robót. Uzyskanie zgody na dysponowanie tytułem do gruntu jest warunkiem ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na realizację inwestycji, nie jest zatem możliwe precyzyjne określenie daty rozpoczęcia prac budowlanych. Podobnie, na obecnym etapie inwestycji, nie ma podstaw, aby wymagać od inwestora przedłożenia projektu inwestycji, który składa się do organu na etapie pozwolenia na budowę. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a i w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a postawiony w nawiązaniu do przedstawionego postanowienia Sądu Rejonowego z 8 grudnia 2020 r. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Decyzja zaskarżona została wydana 24 kwietnia 2020 r. W tym stanie rzeczy, orzeczenie sądu powszechnego z 8 grudnia 2020 r. nie mogło mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji, argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie oparta jest na niezrozumieniu zakresu kognicji sądu administracyjnego. Późniejsze ustanowienie służebności przesyłu nie dowodzi, że decyzja wydana uprzednio jest bezprzedmiotowa. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 i art. 79a k.p.a. Przepis art. 79a k.p.a. nie mógł mieć w stosunku do skarżącego zastosowania, albowiem postępowanie nie zostało wszczęte na jego wniosek. Brak też dowodów na naruszenie art. 73 § 1 k.p.a., skoro organy nie odmówiły skarżącemu prawa wglądu w akta czy wykonania notatek bądź kopii. Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. przez pozbawienie skarżącego możliwości ustosunkowania się do pisma inwestora z 20 listopada 2019 r. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, pismem organu z 13 listopada, doręczonym 3 grudnia 2019 r., skarżący został zawiadomiony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. nie tylko o możliwości zapoznania się za aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranego materiału i składania wniosków, ale także o tym, że dla wydania decyzji konieczne jest udzielenie przez wnioskodawcę dodatkowych informacji popartych dokumentacją, dotyczących przeprowadzonych rokowań. Skarżący uzyskał zatem wiedzę, że postępowanie dowodowe będzie kontynuowane. Pismo inwestora z 20 listopada 2019 r. nie zawiera przy tym takich dodatkowych informacji. Podano w nim jedynie, że w związku z prowadzonymi rokowaniami, trwa oczekiwanie na odpowiedź skarżącego, w związku z czym inwestor wniósł o przedłużenie terminu rozpoznania sprawy. W konsekwencji strony, w tym skarżący, zawiadomieniem z 25 listopada 2019 r. zostali poinformowani o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy do 31 grudnia 2019 r. Pismem z 3 grudnia 2019 r., skierowanym do organu, skarżący poinformował, że nie są prowadzone żadne rokowania i dołączył do sprawy: wniosek do Sądu Rejonowego z 19 czerwca 2018 r., odpowiedź inwestora z 10 listopada 2018 r., pismo inwestora z 25 października 2019 r. oraz pismo skarżącego do inwestora z 8 listopada 2019 r. Kolejna korespondencja skarżącego z inwestorem, przesłana została przez skarżącego do wiadomości organu w dniu 19 grudnia 2019. Decyzja organu została wydana 30 grudnia 2019 r., a zatem w terminie wyznaczonym w zawiadomieniu o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Te okoliczności potwierdzają, że skarżący wiedział o trwającym postępowaniu dowodowym i terminie wyznaczonym do wydania decyzji, znał swoje uprawnienia procesowe związane z prawem do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji i korespondował w tym okresie z organem, nie skorzystał natomiast z prawa do zapoznania się aktami sprawy. W tym stanie rzeczy i w kontekście pisma inwestora z 20 listopada 2019 r. nie można zatem mówić o jakimkolwiek naruszaniu art. 10 § 1 k.p.a., mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie mógł w końcu odnieść skutku zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i art. 7, art. 11, art. 8 k.p.a., skierowany pod adresem uzasadnienia decyzji organu I instancji. Zarzutów tych nie postawiono pod adresem decyzji organu odwoławczego. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, przy czym organ odwoławczy nie ogranicza się do kontroli decyzji organu I instancji, ale obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w całokształcie, zaś skargę wnosi się na decyzję ostateczną. Skoro wskazane zastrzeżenia nie zostały skierowane pod adresem organu odwoławczego, to oznacza, że nie mogły mieć one istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.