I OSK 1171/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2196/22 w sprawie ze skargi Gminy Chrzanów na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr DO.1.7614.95.2022.JS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Chrzanów na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2196/22, po rozpoznaniu skargi Gminy C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr DO.1.7614.95.2022.JS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 stycznia 2022 r. nr WS-IV.7533.1.455.2020.JZ (pkt 1), oraz zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącej Gminy C. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Uzasadniając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji wskazał, że w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a., obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy, rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego odwołania, naruszył powyższe zasady i nie ustalił w sposób rzetelny stanu faktycznego, co doprowadziło do przedwczesnej merytorycznej oceny o braku podstaw do wydania decyzji ustalającej stwierdzenie przejęcia przez gminę z mocy prawa własności części nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr A, obręb [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano również, że stosownie do treści art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 31 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej ustawą, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przejęcie prawa własności nieruchomości następuje zatem po łącznym spełnieniu trzech przesłanek: nieruchomość nie stanowi własności publicznej; nieruchomość jest zajęta pod drogę publiczną; nieruchomość pozostaje we władaniu podmiotu publicznego. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy, co prawda ustalił, że nieruchomość stanowiła 31 grudnia 1998 r. własność prywatną, nie wyjaśnił jednak, czy była zajęta pod drogę publiczną, ani czy pozostawała we władaniu podmiotu publicznego. Swoją ocenę o braku spełnienia pozostałych przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy oparł na stwierdzeniu, że wnioskodawca nie wykazał, że część działki ew. nr A była zajęta pod drogę publiczną, ani też, że sprawował władztwo publiczne nad tym gruntem. W tej sytuacji ocena o niespełnieniu przesłanek ustawowych została, w ocenie Sądu I instancji, oparta przez organ na braku wystarczającego materiału dowodowego, mimo że organy obu instancji nie podjęły żadnych czynności zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego. Podkreślono, że dokonana przez organ ocena jest oceną dowolną. Wbrew swoim obowiązkom cały ciężar prowadzenia postępowania wyjaśniającego organy w tej sprawie przerzuciły na wnioskodawcę. Brak jest jednak przesłanek upoważniających organ do takiego stanowiska. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju i Technologii, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: I. przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez wadliwe przyjęcie, że organy nie ustaliły w sposób rzetelny stanu faktycznego sprawy, przez co wydane rozstrzygnięcia zostały podjęte przedwcześnie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że brak przedstawienia odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej przez Gminę C., obrazującej zajętość, a także powierzchnię zajęcia wskazanej nieruchomości pod drogę publiczną, nie oznacza przeszkody dla podjęcia przez organ wojewódzki działań podyktowanych koniecznością zobrazowania rzeczywistego stanu zajęcia konkretnej nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że dokumentacja geodezyjnej na potrzeby regulacji stanów prawnych dróg publicznych powinna być sporządzona przez organ prowadzący postępowanie; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż brak jest przesłanek upoważniających organ do wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie spełnienia przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że w razie nieprzedstawienia odpowiedniego opracowania geodezyjnego przez stronę, obowiązek jego uzyskania spoczywać będzie na organie, co wpisuje się w nakaz sporządzania obligatoryjnego elementu decyzji; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez uznanie, że mapa określająca areał gruntu, który z mocy prawa przeszedł na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, stanowi obligatoryjny element decyzji deklaratoryjnej w postaci załącznika określającego zakres pasa drogowego; 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 9. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi. II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów następstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy w celu rozpatrzenia przedmiotowej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne. Istota sporu w sprawie dotyczy prawidłowości oceny Sądu I instancji, co do zakresu obowiązków organu rozpoznającego wniosek o stwierdzenie nabycia przez Gminę C. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności części nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr A, obręb [...], zajętej – w ocenie wnioskodawcy – pod drogę publiczną. Sąd I instancji, uchylając decyzje obu instancji (Ministra Rozwoju i Technologii oraz Wojewody Małopolskiego), uznał, że organy te nie wyjaśniły w sposób rzetelny stanu faktycznego, a tym samym przedwcześnie uznały brak podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nabycie własności wskazanej działki z mocy prawa. Zdaniem Sądu I instancji, organy nie przeprowadziły dostatecznego postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie ustalenia, czy działka w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną oraz czy władała nią Gmina. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego. Niesporne pozostaje, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) wymaga spełnienia łącznie trzech przesłanek: nieruchomość nie może stanowić własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; nieruchomość musi być zajęta pod drogę publiczną; nieruchomość musi pozostawać we władaniu Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Każda z wymienionych przesłanek musi zostać udowodniona w postępowaniu administracyjnym. Nie może być uzasadnionych wątpliwości co do tego, że co do zasady podmiot wnioskujący o korzystne dla siebie rozstrzygnięcie, zwłaszcza inicjujący postępowanie, nie jest zwolniony z aktywności dowodowej zmierzającej do wykazania spełnienia przesłanek ustawowych. Dążenie do zaktywizowania stron postępowania administracyjnego, tak aby nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie oraz przyznanie im prawa do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, było jednym z impulsów prowadzących do nowelizacji przepisu art. 7 k.p.a., która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. (por. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sejmu RP VI kadencji, druk nr 2987). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie sposób pominąć dodatkowo faktu, że wszczynającym postępowanie jest jednostka samorządu terytorialnego, która posiada kompetencje oraz możliwości i środki większe niż inne strony postępowania w tego rodzaju sprawach (np. osoby fizyczne). Jednocześnie to skarżący, jako zarządca drogi, jak i wnioskodawca stwierdzenia nabycia nieruchomości, posiada najrozleglejszą wiedzę nad zarządzanymi przez siebie drogami. Szczególnie trzeba też zaakcentować, że kwestia określenia granic prowadzonego przez organ postępowania dowodowego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną stanowiła już przedmiot pogłębionej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 28 października 2024 r., sygn. I OSK 1171/23, zauważyć należy, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ w każdym postępowaniu ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących postępowanie dowodowe nie można wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy brak udowodnienia określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (vide wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18). Szczególne znaczenie ma to w postępowaniach administracyjnych, które wszczynane są na wniosek strony. To bowiem na wnioskodawcy, jako podmiocie bezpośrednio zainteresowanym pozytywnym rozstrzygnięciem sprawy, spoczywa obowiązek wykazania spełniania przesłanek wynikających z prawa materialnego. Organ w takiej sytuacji może jedynie wskazać wnioskodawcy na braki w materiale dowodowym, których nieuzupełnienie może prowadzić do wydania negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Zaskarżony wyrok – obciążając wyłącznie organy powinnością wykazania przebiegu granic pasa drogowego lub faktycznego obszaru zajętego pod drogę – niesłusznie zarzucił organom naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro ustawodawca nie zdecydował się w żaden sposób uregulować kwestii postępowania dowodowego, zmierzającego do wykazania spełniania przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to oznacza, że każdorazowo znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym normy ogólne oraz dotyczące postępowania dowodowego. Oznacza to zatem, że spełnienie przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną może zostać wykazane jakimikolwiek wiarygodnymi środkami dowodowymi, a organ rozpatrując takie dowody powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2024 r., sygn. I OSK 1171/23). W świetle powyższego zasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Wszystkie bowiem działania niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, na podstawie przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, zostały przeprowadzone zgodnie z regułami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, co nieprawidłowo ocenił i niesłusznie zakwestionował Sąd I instancji. Stanowisko Sądu I instancji – w zakresie przypisywania organom wyłącznego ciężaru gromadzenia danych geodezyjno-prawnych – należy ocenić jako naruszające reguły współdziałania strony i organu w postępowaniu administracyjnym. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega uchyleniu, a skarga Gminy C. powinna zostać oddalona wobec jej niezasadności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188, orzekł jak w sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.