I OSK 1185/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 56/21 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 listopada 2020 r. nr KKU-298/19 w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 56/21 oddalił skargę Gminy Miejskiej Legionowo na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 listopada 2020 r. nr KKU-298/19 w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie udowodniono i nie wyjaśniono czy działka ewidencyjna oznaczona numerem [...] stanowiła las lub grunt związany z gospodarką leśną, jak również, czy w związku z powyższym w dniu 27 maja 1990 r. wchodziła w skład zasobu państwowego gospodarstwa leśnego, co skutkowało nie wskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach organ odwoławczy oparł poczynione przez siebie ustalenia faktyczne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uznania, że sporna działka na dzień 27 maja 1990 r. była użytkiem leśnym (lasem, gruntem leśnym) wchodzącym w skład państwowego gospodarstwa leśnego, a w konsekwencji do odmowy stwierdzenia nabycia przez Gminę Miejską Legionowo własności przedmiotowej działki; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. oraz z art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż organ odwoławczy pominął istotne dla sprawy okoliczności faktyczne świadczące o tym, że działka nr [...] na dzień 27 maja 1990 r. utraciła charakter lasu i nie wchodziła w skład państwowego gospodarstwa leśnego, stanowiła niezabudowaną parcelę gruntu pochodzącą z dawnego majątku P., objętego planem parcelacyjnym z 1928 r. oraz dowody z dokumentów zebrane w toku postępowania komunalizacyjnego, w tym wniosek Skarbu Państwa z 1960 r. o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości opuszczonej oraz postanowienie Sądu Powiatowego w Nowym Dworze Mazowieckim z 3 lipca 1962 r., sygn. akt NS 105/62, dowodzące, że przedmiotowa działka podlegała komunalizacji, przez co nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do odmowy stwierdzenia nabycia przez Gminę Legionowo własności spornej nieruchomości. 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 11 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191, z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że działka nr [...] podlegała wyłączeniu z komunalizacji jako "użytek leśny" wchodzący w skład państwowego gospodarstwa leśnego, kierowanego i kontrolowanego przez Ministra Leśnictwa oraz służący do wykonywania zadań publicznych tego organu, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało, że przedmiotowa działka podlegała komunalizacji, bowiem na dzień 27 maja 1990 r. nie miała charakteru lasu, nie wchodziła w skład państwowego gospodarstwa leśnego oraz stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przez co spełnione zostały wszystkie przesłanki do stwierdzenia nabycia jej własności przez Gminę Miejską Legionowo. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne – Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Jabłonna wniosło o utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 56/21, odpowiada prawu, natomiast podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego są niezasadne. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy stwierdzenia nabycia przez Gminę Miejską Legionowo z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990 roku, własności nieruchomości położonej w Legionowie przy ul. O., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Spór toczy się między Gminą Miejską Legionowo a Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe Nadleśnictwo Jabłonna, reprezentującym Skarb Państwa. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, obejmującego naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2020, poz. 256 – dalej jako: k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że materiał dowodowy został zgromadzony i rozpoznany w sposób adekwatny dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym kontekście wskazać należy, że już w wyroku z dnia 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1315/18 prawomocnie przesądzono, iż wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody z dokumentów umożliwiające rekonstrukcję stanu prawnego nieruchomości zostały pozyskane przez organ wojewódzki. Sąd pierwszej instancji przesądził wówczas również, że wynikało z nich, że objęta postępowaniem nieruchomość położona w Legionowie, w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m², stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. użytek leśny, choć w tym czasie nie została jeszcze formalnie przekazana w zarząd Państwowego Gospodarstwa Leśnego, co nastąpiło dopiero w roku 1997. Zarzut, iż nie zebrano i nie rozpatrzono pełnego materiału dowodowego, a zwłaszcza nie wykazano, że działka nr [...] miała charakter gruntu związanego z gospodarką leśną w dniu 27 maja 1990 r., nie mógł zatem przynieść pożądanego rezultatu. Zauważyć trzeba ponadto, że w wyroku z 2018 r. Sąd pierwszej instancji odniósł się do 2 dokumentów, a mianowicie dawnego rejestru gruntów oraz zaświadczenia Starosty Legionowskiego i nakazał zweryfikować ustalenia wynikające m.in. z tych dokumentów w kontekście obowiązujących w dacie komunalizacji przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. Nr 63, poz.494 ze zm.) oraz ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Te wytyczne zostały wykonane. Akta wskazują, że w dawnej ewidencji gruntów działka nr [...] pozostawała oznaczona jako "Ls", natomiast w zaświadczeniu z dnia 20 lutego 2017 r. działka opisana była na dzień 27 maja 1990 r. jako grupa rejestrowa IVd, nazwa użytku "Ls" klasa "VI". Te ustalenia pozostają niekwestionowane. Dokonując oceny tych dokumentów, zgodnie z wytycznymi Sądu pierwszej instancji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa doszła do wniosku, że przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, z późn. zm.) zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste nie wykluczał oddania danych nieruchomości w zarząd innego niż gmina podmiotu na podstawie generalnej regulacji. Zaakcentowano, że unormowanie to miało charakter szczególny. W tym też kontekście wskazano, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. 27 maja 1990 r. problematykę państwowych lasów i gruntów leśnych regulowała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 6, poz. 494), która definiowała pojęcie państwowego gospodarstwa leśnego. Podkreślono, że na podstawie art. 1 ust. 1 tej ustawy państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego (budowlami, urządzeniami technicznymi, transportowymi, komunikacyjnymi itp ), jak również zakładami przemysłu leśnego, stanowiły państwowe gospodarstwo leśne. Podkreślono, że faktyczne ustalenie, że mamy do czynienia z nieruchomością tego rodzaju powodowało, że wchodziła ona z mocy ustawy w skład państwowego gospodarstwa leśnego, a więc podlegała zarządowi podmiotów wskazanych w art. 6 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym (wśród których nie ma gmin, ani ich poprzedników prawnych). Przepisy ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym oraz ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 ze zm.) wskazują jednocześnie, że zarówno gruntami leśnymi, jak gruntami wchodzącymi do państwowego gospodarstwa leśnego w świetle ówczesnych przepisów były nie tylko grunty stanowiące lasy. Dlatego nieskuteczna jest argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca utraty leśnego charakteru przez sporną działkę. Nawiązując natomiast do przywoływanego zaświadczenia Starosty Legionowskiego wskazać trzeba, że z zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. (M.P. z 1969 r. Nr 11, poz. 98) w sprawie ewidencji gruntów, obowiązującego na dzień 27 maja 1990 r. wynika, że obrębem na obszarze miast mógł być również teren gospodarstwa leśnego (§ 4 ust. 3). Zauważyć trzeba, że tych ustaleń Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji nie podważa skarga kasacyjna, koncentrując się w istocie na konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego. Skarżąca kasacyjnie bezzasadnie zarzuciła również naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80, art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności świadczących o utracie przez działkę nr 45 charakteru lasu. Wbrew twierdzeniom skarżącej fakt, że działka pochodziła z majątku P. i podlegała parcelacji, był oceniany w toku postępowania. Należy przy tym podkreślić, iż dla oceny, czy dany grunt wchodzi w skład państwowego gospodarstwa leśnego decydujące są przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. 1949 nr 63 poz. 494), które obejmowaly także gospodarczo powiązane z lasami grunty nieleśne. Samo przeprowadzenie parcelacji nieruchomości przed 1945 r. oraz późniejsze postępowania sądowe z lat 60. XX wieku, dotyczące zasiedzenia na rzecz Skarbu Państwa, nie oznaczały automatycznej utraty przez nieruchomość statusu gruntu związanego gospodarczo z lasem. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami, zarząd takimi gruntami sprawowały wyspecjalizowane przedsiębiorstwa leśne podległe Ministrowi Leśnictwa, a więc organy administracji rządowej, a nie rady narodowe czy terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Zaakcentować trzeba ponadto, że skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. należy wskazać, że zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie wykazana na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy. Tymczasem, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie usiłuje de facto sferę ustaleń faktycznych zwalczać poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Jabłonna o zwrot kosztów postępowania, gdyż w postępowaniu sądowym występuje ono w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 p.p.s.a.), skarżącemu, albo organowi (art. 204 p.p.s.a.).