I OSK 1193/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr) Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: Sekretarz sądowy Dominik Kozarski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] "B." sp. z o.o. sp. k. w T i "B." sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 597/20 w sprawie ze skargi [...] "B." sp. z o.o. sp. k. w T. i "B." sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 3 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonym wyroku w ten sposób, że w miejsce numeru decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 3 kwietnia 2020 r. "[...]" wpisać "[...]" 2. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 597/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] "B." sp. z o.o. sp. k. w T. i "B." sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 3 kwietnia 2020 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły skarżące spółki, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotne wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 27 § 1 K.p.a., gdyż ponowne wydanie decyzji w dniu 3 kwietnia 2020 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek jej zaskarżenia, w składzie, w którym brało udział dwóch członków organu kolegialnego podlegających wyłączeniu z mocy ustawy, narusza art. 24 § 1 K.p.a. w zw. z art. 27 § 1 K.p.a., bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 3 kwietnia 2020 r. została wydana w składzie, w którym zasiadał M. Ż. i P. W., którzy brali także udział w wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 22 marca 2019 r. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) uwzględnienie skargi, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Mając na uwadze powyższe wskazać trzeba na następujące okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia 9 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta Torunia nałożył na "B." sp. z o.o. w Toruniu oraz [...] "B." sp. z o.o. sp. k. w T. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w T. przy ul. [...], stanowiącej pierwotnie działkę nr [...] (obręb [...]), z której zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Torunia z dnia 2 grudnia 2016 r. wydzielono kolejno działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości, tj. na kwotę 228.000 zł. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia 22 marca 2019 r. uchyliło wskazaną decyzję z dnia 9 stycznia 2019 r. w całości i ustaliło opłatę aidiacencką skarżącym spółkom w wysokości 228.000 zł. Następnie wyrokiem z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 462/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 22 marca 2019 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy w dniu 3 kwietnia 2020 r. wydał decyzję, mocą której uchylono decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia 9 stycznia 2019 r. w całości oraz ustalono opłatę adiacencką [...] "B." sp. z o.o. sp. k. w T. w wysokości 182.400 zł i "B." sp. z o.o. w T. w wysokości 45.600 zł. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 597/20 ją oddalił. Od powyższego wyroku skarżący wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, formułując wyłącznie jeden zarzut, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 27 § 1 K.p.a., gdyż w ocenie skarżących ponowne wydanie decyzji w dniu 3 kwietnia 2020 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu na skutek jej zaskarżenia, w składzie, w którym brało udział dwóch członków organu kolegialnego podlegających wyłączeniu z mocy ustawy, narusza art. 24 § 1 K.p.a. w zw. z art. 27 § 1 K.p.a., bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 3 kwietnia 2020 r. została wydana w składzie, w którym zasiadał M. Ż. i P. W., którzy brali także udział w wydaniu decyzji z dnia 22 marca 2019 r. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia czy po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 462/19 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 22 marca 2019 r., w składzie organu odwoławczego ponownie rozpatrującego odwołanie od decyzji organu I instancji mogli zasiadać członkowie Kolegium, którzy brali udział w wydaniu wcześniejszej decyzji z dnia 22 marca 2019 r. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten, stosownie do treści art. 27 § 1 K.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a zatem także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Jak stanowi natomiast art. 27 § 1a K.p.a., członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Dla wyłączenia pracownika od udziału w sprawie decydujący jest fakt, że pracownik ten brał udział w wydaniu nie jakiejkolwiek decyzji, lecz decyzji zaskarżonej, tj. od której ma być rozpatrzone odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten nie wyłącza od orzekania w danej sprawie administracyjnej osoby, która w postępowaniu administracyjnym wszczętym w tej sprawie dokonywała jakichkolwiek czynności procesowych, wyłącza natomiast od orzekania w sprawie polegającej na kontroli decyzji administracyjnej osoby, która w przeszłości tę decyzję, będącą obecnie przedmiotem kontroli, wydała. Wobec powyższego przyjąć należy, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja pozostaje w obrocie prawnym, zaś pracownik organu rozpoznający sprawę dotyczącą tej decyzji brał udział w jej wydaniu. Innymi słowy, przepis ten może stanowić podstawę wyłączenia pracownika w postępowaniu odwoławczym bądź zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także w postępowaniach w trybach nadzwyczajnych prowadzonych przez pracownika, który brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem tych postępowań. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za wąskim rozumieniem instytucji "wyłączenia pracownika", o której mowa w ww. przepisach, nie podziela natomiast poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej oraz powołanych orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym ponowne rozpatrzenie przez organ sprawy, na skutek uchylenia przez sąd administracyjny jego wcześniejszej decyzji, należy traktować jako udział w "wydaniu zaskarżonej decyzji" w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Tożsamy pogląd został wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2922/13, z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II OSK 466/14, z dnia 10 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1117/15, z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 268/15, z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 1981/19, z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 905/20 oraz z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt III OSK 416/23, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. W takich okolicznościach za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. bowiem w sprawie nie zachodziły podstawy do wznowienia postępowania z uwagi na to, że część składu organu odwoławczego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, który wydał decyzję z dnia 3 kwietnia 2020 r. tworzyli ci sami członkowie Kolegium, którzy wydali uprzednio w sprawie decyzję uchyloną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 462/19. Po uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 22 marca 2019 r. nie było przeszkód prawnych, aby w składzie orzekającym tego organu ponownie rozpoznającego sprawę uczestniczyli wymienieni członkowie Kolegium w osobach M. Ż. i P. W. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. w pkt 2, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie, wobec stwierdzenia oczywistej omyłki w komparycji wyroku Sądu I instancji w zakresie wskazania błędnego numeru decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 3 kwietnia 2020 r., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 P.p.s.a. sprostował z urzędu zaskarżone orzeczenie (pkt 1 wyroku). Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.