I OSK 120/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J.D. oraz H. C., J. N. i R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 października 2022r., sygn. akt II SA/Rz 624/15 w sprawie ze skarg J.D., H. C., J. N., R.G., R.N. i Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 10 kwietnia 20155r. nr SKO.420.57.2015 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargi kasacyjne.

Wyrokiem z dnia 5 października 2022 r. (sygn. akt II SA/Rz 624/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargi: J.D., H. C., J. N., R.G., R.N. i Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 10 kwietnia 2015 r. nr SKO.420.57.2015, mocą której wspomniany organ, uwzględniając ( w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.) w całości skargę Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 25 lutego 2015 r. nr SKO.4161.1.2015, uchylił tę decyzję i utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 14 listopada 2014 r. nr GK-III.6822.1.19.2012 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi: [...],[...] i [...] w gminie [...] o ogólnym obszarze [...] ha. Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne. W pierwszej z nich, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. D. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, (cyt.): "co dotyczy przepisów art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 3 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1223, poprzez: - nie uwzględnienie naruszenia przez organ administracyjny zasady ekwiwalentności scalenia - nie uwzględnienie dowolności organu administracyjnego w wyniku czego doszło do istotnego pogorszenia warunków gospodarowania, - faworyzowanie jednego z uczestników scalenia kosztem uzasadnionego interesu Skarżącego"; 2.na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 91 § 2 i 3, art. 106 § 2, § 3 i § 5 oraz art. 113 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137.) – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, zaniechanie ustalenia zgodnego z prawem stanu faktycznego i niedokonanie przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji od strony zgromadzonych dowodów. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W drugiej natomiast skardze kasacyjnej, H.C., R. N., J. N., zaskarżając powyższy wyrok także w całości, zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 §1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - polegające na oddaleniu - zamiast uwzględnieniu skarg wniesionych przez: H.C., R. N. i J. N.- a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, iż w toku postępowania scaleniowego doszło do naruszenia przepisów dotyczących procedury scalania, a przede wszystkim art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów oraz mimo naruszenia w toku postępowania przed organem I i II instancji przepisów art. 6, 8 § 1, 9, 10 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący: H.C., R. N.i J. N. wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Ponadto skarżący ci wnosili o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargi kasacyjne nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (w tym przypadku skarg kasacyjnych), biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności wskazanych przez skarżących zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te - w przypadku skargi kasacyjnej wniesionej przez J. D. - zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu: art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 3 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1223) oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 91 § 2 i 3, art. 106 § 2, § 3 i § 5 oraz art. 113 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137.). Natomiast skarga kasacyjna wniesiona przez: H.C., R. N. i J. N. zarzuciła Sądowi I instancji jedynie naruszenie przepisów proceduralnych w postaci: art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 §1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów i art. 6, 8 § 1, 9, 10 § 1 k.p.a. W ocenie składu orzekającego, obie skargi kasacyjne nie były uzasadnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów kasacyjnych podniesionych w skardze kasacyjnej: H.C., R. N.i J. N. wyjaśnić należy, że przepis art. 1 p.p.s.a. formułuje jedynie przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc, iż jest nim postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. W związku z tym nie bardzo było wiadome na czym – zdaniem autora tej skargi – miałoby polegać naruszenie omawianego przepisu przez Sąd Wojewódzki. Skarga w/w stron została bowiem przyjęta przez Sąd i rozpoznana. Z kolei, przepisy zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. stanowią jedynie formalną (procesową) podstawę prawną do wydania wyroków określonej treści. Zastosowanie zaś przez sąd administracyjny jednego z tych przepisów a tym samym pominięcie drugiego – jest tylko wynikiem oceny legalności zaskarżonej decyzji. Natomiast zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej natomiast sprawie Sąd I instancji ani nie przekroczył granic tej sprawy, ani też nie można było zgodzić się ze skarżącymi , iż nie rozpoznał jej w sposób wszechstronny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało bowiem, że postanowieniem z dnia 8 maja 2012 r., Starosta [...] wszczął postępowanie scaleniowe gruntów położonych we wsiach: [...],[...] i [...] w gminie [...]. Granice obszaru scalenia, zobrazowane na załączniku graficznym nr 1, objęły powierzchnię [...] ha (art. 7 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek właścicieli, których łączny obszar gruntów wynosił [...] ha i stanowił 64 % ogólnej powierzchni scalenia (co spełniało wymóg, o jakim mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Do postanowienia z dnia 8 maja 2012 r. dołączono wykaz 976 uczestników scalenia (art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów) a przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych ustalono na wrzesień 2013 r. ( art. 7 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy). Ponadto dochowano również wymogów informowania uczestników scalenia o kolejnych jego etapach w formie obwieszczenia, a także publicznego ogłoszenia. Scalenie zostało zaś przeprowadzone ze środków przyznanych przez Marszałka Województwa w wysokości 6 593 561,59 zł. Poza tym Sąd Wojewódzki wskazał, że podczas zebrania uczestników scalenia w dniu 12 czerwca 2012 r. wybrano radę uczestników scalenia, zgodnie z art. 9 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w skład której weszło 12 uczestników scalenia. Prawidłowo zostali też wyznaczeni przedstawiciele do udziału w pracach komisji, pełniącej funkcje doradcze przy: szacowaniu gruntów, opracowaniu projektu scalenia oraz badaniu zastrzeżeń na szacunek i opiniowaniu zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów (art. 10 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2012 r., Starosta [...] powołał komisję pełniącą funkcję doradczą zaś ogłoszeniem z dnia 21 czerwca 2012 r., poinformowano uczestników scalenia o planowanym zebraniu mającym na celu określenie zasad szacunku. Pierwszy termin zebrania wyznaczono na dzień 10 lipca 2012 r. na godzinę 18:00 a drugi - tego samego dnia na godzinę 18:30. Na pierwszym posiedzeniu – jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki – ponieważ na ogólną liczbę 976 uczestników scalenia stawiło się tylko 31 osób to oznaczało, że nie uzyskano wymaganego quorum. Na drugim zatem posiedzeniu uchwała została już podjęta. Zaznajomienie uczestników scalenia z wynikami szacunku porównawczego nastąpiło natomiast w dniu 13 września 2012 r. a w dniu 2 października 2012 r. podjęto uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonany szacunek. Następnie w okresie od dnia 8 listopada 2012 r. do dnia 15 stycznia 2013 r. uczestnicy scalenia zapoznawali się z porównawczą wartością szacunkową ich gruntów i wartością części składowych. Zebrano też sugestie dotyczące lokalizacji nowo projektowanych gruntów, a także wnioski na pomniejszenie lub powiększenie gospodarstw i zniesienie współwłasności. Geodeta projektant przy udziale komisji opracował wstępny projekt rozmieszczenia działek, który został okazany uczestnikom scalenia. Jednocześnie zostały również rozpoznane zastrzeżenia do złożonego projektu scalenia. Zachowano przy tym wymóg publicznego sposobu zawiadamiania, o jakim mowa w art. 31 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów Po wydaniu zaś decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia nastąpiło wprowadzenie uczestników scalenia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia. Ponadto Sąd Wojewódzki podkreślił, że organ I instancji usunął wcześniejsze braki postępowania, stwierdzone decyzją Kolegium z dnia 8 października 2014 r. nr SKO.4161.5.2014, a którą to decyzją uchylona została poprzednia decyzja Starosty [...] z dnia 19 grudnia 2013 r. Kolegium stwierdziło bowiem wówczas brak: operatu klasyfikacji gruntów przed scalaniem, dokumentacji związanej z etapem zbierania życzeń do projektu scalenia, rejestru gruntów przed scaleniem, w którym odnotowano powierzchnię i wartość szacunkową działek, dowodu przedłożenia stronom rejestru przed scaleniem i opinii Komisji Doradczej w sprawie zastrzeżeń złożonych do projektu scalenia (pisemnej zgody właścicieli gruntów zabudowanych na objęcie tych gruntów scaleniem). Aktualnie natomiast wyjaśniono, że operat klasyfikacji gruntów był przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 25 czerwca 2012 r. nr GK-III.642.48.2011.HS zmieniającą w części obowiązującą gleboznawczą klasyfikację gruntów obrębów: [...],[...] i [...] ( akta administracyjne tom V – k. 1196-1247). W odniesieniu zaś do braku dokumentacji związanej z etapem zbierania życzeń do projektu scalenia, organ uzupełnił tę dokumentację, a wypełniając zalecenia Kolegium odnośnie wydania opinii w zakresie zarzutów zgłoszonych do projektu operatu scalenia, zwołał posiedzenie komisji doradczej w dniu 12 listopada 2014 r., na którym zastrzeżenia te zostały rozpatrzone (vide: protokoły z posiedzenia znajdujące się w aktach postępowania). W zakresie z kolei braku zgody właścicieli nieruchomości zabudowanych na przeprowadzenie scalenia, organ wskazał, że rozpoznanie tego zagadnienia powinno odbywać się z uwzględnieniem czy scalenie prowadzi do skutków, dla których zgoda jest wymagana. Jak wynika bowiem z treści art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wydzielenie gruntów zabudowanych, w wyniku scalenia gruntów innemu uczestnikowi scalenia, jest dopuszczalne tylko za zgodą tego uczestnika scalenia oraz za zgodą dotychczasowego właściciela i pod warunkiem: 1) rozbiórki lub przeniesienia przez dotychczasowego właściciela zabudowań w oznaczonym terminie, albo 2) wyrażenia zgody przez dotychczasowego właściciela na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce lub w innej formie. 3a. Zmiana granic nieruchomości zabudowanej może być dokonywana w trakcie scalenia gruntów pod warunkiem, że nie pogorszy to warunków korzystania z takiej nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków. 4. Za grunty stanowiące współwłasność można, za zgodą współwłaścicieli, wydzielić odrębne dla każdego z nich grunty odpowiadające wartości udziałów we współwłasności. W analizowanej sytuacji nie stwierdzono zaś by grunt zabudowany został wydzielony - w ramach scalenia - innemu uczestnikowi scalenia. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Sąd Wojewódzki uznał, że kontrola przedmiotowego postępowania scaleniowego, które zakończyła zaskarżona decyzja, pod względem formalnym, wypadła pomyślnie. W skardze kasacyjnej skarżący: H.C., R. N. i J. N. podnosili, że pomimo, iż braki w zakresie dokumentacji zostały w kolejnych etapach postępowania uzupełnione, to – ich zdaniem – z powodu tych braków zostali pozbawieni możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu. W jego toku składali bowiem zastrzeżenia do projektu scalenia, a które nie zostały jednak – jak twierdzili - w żaden sposób rozpatrzone, gdyż organ przyjął, że projekt scalenia - zgodnie z opinią komisji - pozostaje bez zmian. Tym niemniej organ w żaden sposób nie uargumentował dlaczego podjął taką, a nie inną decyzję. W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że – jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Starosty [...] z dnia 14 listopada 2014 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, H.C. złożyła zastrzeżenie do projektu scalenia, nie wyrażając zgody na usytuowanie zaprojektowanych dróg gminnych nr [...] i [...], które przebiegały przez jej grunty. W dniu 26 października 2013 r. komisja zaproponowała projekt scalenia pozostawić bez zmian. Pogląd ten podzielił następnie Starosta wskazując, że projektowane drogi gminne nr [...] i [...] stanowią część układu komunikacyjnego między wioskami, droga nr [...] łączy wieś [...] z wsią [...], natomiast droga nr [...] – z wsią [...]. Nowo zaprojektowane drogi mają zatem za zadanie poprawić wadliwy układ sieci dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych, który jest niedopasowany do obecnie stosowanych maszyn rolniczych. Ponadto jak - nadmienił Sąd Wojewódzki - z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, iż skarżąca H. C. miała przed scaleniem 6 działek o łącznej powierzchni [...] ha i wartości 436,72 jednostek szacunkowych a na skutek scalenia został jej wydzielony ekwiwalent w działkach nr: [...] o łącznej powierzchni [...] ha i wartości 429.14 jednostek szacunkowych przy czym wydzielone w formie ekwiwalentu działki były położone dokładnie w miejscu dotychczas posiadanych przez skarżącą działek nr ewid.: [...]. Różnica wartości szacunkowej gruntów wydzielonych w wyniku scalenia w stosunku do wartości gruntów przed scaleniem, po dokonanych potrąceniach pod drogi, nie przekraczała natomiast dopuszczalnej wielkości 3 % a różnica powierzchni gruntów wydzielonych działek po scaleniu wynosiła [...] ha a więc nie przekraczała dopuszczalnej odchyłki 10 % w stosunku do powierzchni przed scaleniem. Z kolei w dniu 15 października 2013 r. komisja zaopiniowała zastrzeżenia złożone przez J. N. i R..N. poprzez również pozostawienie projektu scalenia bez zmian. Organ zaakceptował to stanowisko, wyjaśniając, że J. N. został wydzielony należny ekwiwalent w działkach nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha i wartości 133,36 jednostek szacunkowych. Stan sprzed scaleniem obejmował zaś 3 działki o łącznej powierzchni [...] ha i wartości 131,49 jednostek szacunkowych. Różnica powierzchni gruntów wydzielonych po scaleniu była zatem mniejsza o [...] ha w stosunku do powierzchni przed scaleniem a wynikała ona z wydzielenia gruntów o większej wartości szacunkowej w stosunku do gruntów przed scaleniem. Różnica wartości szacunkowej gruntów wydzielonych w wyniku scalenia w stosunku do wartości szacunkowej gruntów przed scaleniem, po potrąceniach pod drogi nie przekraczała 3%. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał również, że jak wynikało z mapy rozłogu gospodarstw przyznane w ramach ekwiwalentu J.N. działki znajdowały się w tym samym miejscu co poprzednie. I tak: przyznana jej i jej mężowi – R.N. działka [...] obejmowała m. in. wcześniej nalężącą do skarżącej działkę [...] z niewielkim uszczerbkiem na rzecz działki [...] oraz na rzecz działki [...] stanowiącej drogę oraz wystającym poza granice drogi fragmentem działki na rzecz działki [...]. Dawna zaś działka [...] odpowiadała aktualnie działkom [...] przyznanej skarżącej oraz działce [...] przyznanej skarżącej i jej mężowi, przy czym została ona poszerzona o fragment starej działki [...]. Działka [...] została przy tym częściowo pomniejszona na rzecz nowej działki [...] powstałej z dawnej działki [...] powiększona kosztem działki starej [...]nowej [...]. Z kolei nowo wydzielona działka [...], wcześniej część [...] oraz [...] została pomniejszona na rzecz drogi - działki nr [...]. Poza tym dawne działki [...] oraz [...] odpowiadające kształtowi poprzedniej działki należącej do J. oraz J. i R.N. o nr [...] także zostały pomniejszone na rzecz działki [...]. Nadto R.N. i J.N. został wydzielony należny ekwiwalent w działkach nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha i wartości 212,52 jednostek szacunkowych. Stan sprzed scalenia wynosił natomiast 4 działki: [...] o łącznej powierzchni [...] ha i wartości 216,59 jednostek szacunkowych i również z tym przypadku działki wydzielone położone były w tych samych miejscach co działki sprzed scalenia. Jak z powyższego zatem wynika skarżący: H. C., J. N. i R. N. mieli możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń do projektu scalenia. Zastrzeżenia te – wbrew stanowisku skarżących - zostały rozpoznane zgodnie z procedurą scalenia a zajęte w stosunku do nich stanowisko organy uzewnętrzniły w decyzjach administracyjnych, uzasadniając je w stopniu całkowicie wystarczającym. Dodać w tym miejscu trzeba, że jak słusznie wskazał w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki, podjęta w postępowaniu scaleniowym decyzja ma charakter uznaniowy. Z tej przyczyny sąd administracyjny nie ma uprawnień do badania jej prawidłowości merytorycznej. Kontrola sądu ograniczona jest tylko do badania formalnej poprawności takiej decyzji oraz tego, czy została ona należycie uzasadniona. Zarzuty kasacyjne w/w skarżących w istocie rzeczy stanowią polemikę ze stanowiskiem merytorycznym organów czyli dotyczą sporu o słuszność zatwierdzonego projektu scalenia a który to spór - jak wyżej to wyjaśniono – nie mógł być jednak rozstrzygnięty przez sąd administracyjny I instancji. Podnieść również trzeba, że jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 744/09, LEX nr 587328), ewentualne wady dotyczące podania decyzji do wiadomości wymagają każdorazowo oceny, czy uchybienia te są tej natury, że mają wpływ na wynik sprawy. Wiąże się to najczęściej z oceną, czy zapewniono stronom zapoznanie się z decyzją oraz czy nie zostało naruszone prawo strony do skorzystania ze środka odwoławczego. Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, skład orzekający przyjął, że skoro – jak wspomniano - skarżący mieli możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń do projektu scalenia i zostały one rozpoznane przez organ, to fakt zaistnienia wspomnianych wyżej uchybień formalnych w początkowym etapie postępowania, a które – co istotne – w okresie późniejszym zostały usunięte względnie wyjasnione, dowodził, że uchybienia te nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zatem – po myśli art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzuty te (jako mające charakter procesowy) nie mogły być uznane za skuteczne. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), uchwały, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 11 ust. 1, są podejmowane na zebraniu zwołanym przez starostę. Zebraniu przewodniczy przedstawiciel tego organu. Uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. W razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, za ważną uważa się uchwałę podjętą większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie. Powyższe unormowanie – co należy podkreślić - było wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego a w jej wyniku Sąd ten jednolicie przyjmował, że zwołanie zebrania w sprawie szacunku gruntów na określony dzień przy równoczesnym wskazaniu - jako drugiego terminu - tej samej daty (innej godziny) - nie narusza wskazanego przepisu. Przepis art. 13 ust. 2 omawianej ustawy nie wyłącza bowiem w żaden sposób możliwości wyznaczenia pierwszego i jednocześnie drugiego (na wypadek, gdyby w pierwszym nie wzięła udziału wyznaczona liczba uczestników scalenia) terminu w/w zebrania (vide wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 744/09, LEX nr 587322010 r. z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 752/09, z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 2805/1 i z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3165/14, LEX nr 2169093). Stanowisko to podziela skład orzekający a odmienny w tej mierze pogląd skarżących nie wpływa na powyższe. Ze stanowiska skarżących trudno bowiem odczytać jego racjonalne uzasadnienie. Twierdzenie bowiem, że uczestnicy postępowania mają prawo do posiadania wiedzy o skuteczności zebrania w pierwszym terminie przed podjęciem decyzji, czy wezmą udział w zebraniu w drugim terminie, za takie uzasadnienie nie może być bowiem uważane. Zatem fakt, iż w kontrolowanym postępowaniu zebranie w sprawie określenia zasad szacunku gruntów zostało zwołane na dzień 10 lipca 2012 r. na godz. 18:00 (k.577 akt ogólnych), a - jako drugi termin wskazano ten sam dzień, godzinę 18:30 oraz, że w podobny sposób zwołano zebranie uczestników w sprawie podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów (jako pierwszy termin wskazano dzień 2 października 2012 r. godzinę 17:45, zaś jako drugi - 2 października 2012 r. godzinę 18:00 - k. 599 i 600 akt ogólnych), nie oznaczał, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów i art. 6, 8 § 1, 9, 10 § 1 k.p.a. Niezasadna także okazała się skarga kasacyjna wniesiona przez J. D.. Jako zarzuty procesowe skarżący wskazał na naruszenie przez Sąd Wojewódzki szeregu przepisów procedury administracyjnej (art. 91 § 2 i 3, art. 106 § 2, § 3 i § 5 oraz art. 113 p.p.s.a.) wiążąc je z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają tylko właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Z kolei przepis art. 91 § 2 i 3 p.p.s.a. przewiduje, iż o posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia. Stronie nieobecnej na posiedzeniu jawnym należy zawsze doręczyć zawiadomienie na następne posiedzenie. Zawiadomienie powinno być doręczone co najmniej na siedem dni przed posiedzeniem. W przypadkach pilnych termin ten może być skrócony do trzech dni (§ 2). Sąd może w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście albo przez pełnomocnika (§ 3). Z treści skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wynika natomiast, na czym miałoby polegać w tym przypadku naruszenie tego przepisu przez Sąd Wojewódzki a co oznacza, że zarzut oparty na w/w przepisie również nie mógł okazać się skutecznym. Kolejny zarzut procesowy skarżący J. D. oparł na art. 106 § 2, 3 i 5 p.p.s.a. Przepis zawarty w art. 106 § 2 p.p.s.a. reguluje jednak tylko rodzaj czynności przeprowadzanych podczas rozprawy sądowoadministarcyjnej oraz ich kolejność. . Także więc i w tym przypadku autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił, jakich uchybień w tym zakresie dopuścił się Sąd Wojewódzki. Natomiast po myśli art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie ( § 3 ). Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Rzecz jednak w tym, że zgodnie z utrwalonym i jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej można oprzeć zarzut kasacyjny na art. 106 § 3 p.p.s.a., jedynie, gdy sąd wojewódzki dopuścił jako uzupełniający dowód z dokumentu. Dopuszczenie tego dowodu jest bowiem uprawnieniem sądu administracyjnego a nie obowiązkiem. Jak wynika natomiast z akt sprawy, skarżący w dniu 5 października 2022 r. na rozprawie przez Sądem I instancji jedynie zgłosił wniosek dowodowy. W protokole z rozprawy znajduje się bowiem zapis, iż J. D. oświadczył (cyt.): "że jego sąsiad – pan B. zwrócił się do organów o wznowienie postępowania w sprawie scalenia, jednak sprawa zakończyła się w sposób negatywny, w związku z czym wnioskuje do Sądu o zwrócenie się do organu o związane z tym dokumenty". Sąd Wojewódzki wniosku tego jednak nie uwzględnił, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że (cyt.): "Bez wpływu na wynik sprawy pozostają również zgłoszone przez Skarżącego J. D. wnioski o przeprowadzenie dowodu ze sprawy zainicjowanej przez innego uczestnika postępowania p. B., sąsiada Skarżącego i domaganie się przez Skarżącego wezwania organu o dołączenie dokumentacji z tego postępowania. Nie jest ona bowiem przedmiotem niniejszego postępowania, a brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że zaskarżona do Sądu decyzja została wzruszona". Z tej przyczyny również i ten zarzut kasacyjny nie był trafny, nie mówiąc już o tym ,że trudno byłoby uznać za dopuszczalne w procedurze sądowoadministracyjnej przeprowadzanie dowodu w postaci całej dokumentacji zawartej w aktach innej sprawy. Tego rodzaju dowód (z uwagi chociażby na jego obszerność) nie ma bowiem charakteru jedynie uzupełniającego. Z kolei art. 113 p.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów, opierając zatem zarzut na tym artykule, autor skargi kasacyjnej powinien dokładnie sprecyzować, który przepis w nim zawarty czyni przedmiotem owego zarzutu. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem zaskarżenia mocno sformalizowanym a Sąd Kasacyjny nie ma uprawnień do jej poprawiania czy uzupełniania. Ubocznie zatem jedynie wskazać wypada, że unormowania zawarte w 113 § 1 i 2 p.p.s.a. odnoszą się do postępowania przewodniczącego podczas rozprawy przed sądem administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano zaś na czym miałaby polegać wadliwość w postępowaniu sędziego, który przewodniczył składowi w Sądzie I instancji. Dodać też trzeba, że jak podnosi się w doktrynie i orzecznictwie, przepis art. 113 p.p.s.a.. ma charakter jedynie techniczno-porządkowy. Określa tylko moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym. Postępowanie to nie wiąże się natomiast z czynieniem ustaleń faktycznych; w związku z tym sprawę można uznać za dostatecznie wyjaśnioną, jeżeli strony wyczerpały możliwość korzystania z przysługujących im uprawnień procesowych, a sąd nie znalazł podstaw do działania z urzędu. Ocena, czy sprawa została dostatecznie wyjaśniona, należy do sądu (wyrok NSA z 7 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 1008/18, LEX nr 2644172). Dostateczne wyjaśnienie sprawy w rozumieniu omawianego przepisu. Dotyczy zatem możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych, związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej, a zatem oceny przez sąd, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie (vide: wyroki NSA: z 13 listopada 2019 r. sygn. akt I FSK 1555/19, LEX nr 2750056; z 28 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 990/17, LEX nr 2639779 oraz Bogusław Dauter, Andrzej Kabat i Małgorzata Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, WKP 2024 ). Odnosząc się natomiast do kwestii materialnoprawnych przede wszystkim wyjaśnić należy, że skarżący w skardze kasacyjnej wskazał na naruszenie przez Sąd Wojewódzki: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1223 r. o scalaniu i wymianie gruntów t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1223 podczas, gdy w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, to jest decyzji z dnia 10 kwietnia 2015 r., ta wersja w/w ustawy jeszcze w ogóle nie istniała. Zaskarżona decyzja została zaś wydana na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. poz. 1157). Ponadto, jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu (...), celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Przepis ten ma zatem charakter programowo-informacyjny w kontekście zagadnienia jakim jest scalanie gruntów scalenia gruntów, a które to zagadnienie reguluje przedmiotowa ustawa. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałoby polegać rzekome uchybienie przez Sąd Wojewódzki w/w normie. Jeśli zaś przyjąć, że o jej naruszeniu miało świadczyć nieuwzględnienie stanowiska skarżącego tj. nieuwzględnienie jego zastrzeżeń do projektu scalenia to z tym poglądem skład orzekający się nie zgadza. Słusznie bowiem Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie, a zgodnie z którym, realizacja celów scalenia, określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Niekiedy kosztem pojedynczych działek, czy interesów uczestników scalenia, następuje bowiem istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne jest, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet też rzeczywiście zaistniałe w jednostkowych przypadkach naruszenie indywidualnego interesu uczestników scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zarzut natomiast oparty na art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu był całkowicie chybiony. Jak wyżej wskazano przepis ten reguluje sposób wydzielania gruntów zabudowanych. W niniejszej zaś sprawie – jak zostało to w sposób niezakwestionowany ustalone - nie stwierdzono by grunt zabudowany został - w ramach scalenia – wydzielony innemu uczestnikowi scalenia. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu (...), uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Po myśli zaś art. 8 ust. 2 – 3a cyt. ustawy, jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Na zgodny wniosek zainteresowanych uczestników scalenia można im wydzielić grunty o innej wartości szacunkowej stosując dopłaty. W przypadku gdy o scalenie gruntów wystąpił inwestor, pozostałym uczestnikom postępowania scaleniowego przysługują dopłaty, jeżeli inwestor na obszarze scalenia: 1) nie posiada gruntów, albo 2) posiada grunty, ale ich wartość jest mniejsza od wartości gruntów niezbędnych na realizację inwestycji celu publicznego. Wg natomiast art. 17 ust. 2 ustawy, jeżeli na terenie objętym scaleniem nie ma gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i gruntów gminy, grunty pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych lub leśnych wydziela się z gruntów uczestników scalenia, a każdemu z nich zmniejsza się przysługujący mu obszar gruntów o część, której wartość szacunkowa odpowiada stosunkowi wartości szacunkowej gruntów przeznaczonych na wymieniony cel do wartości wszystkich scalanych gruntów. Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że – jak wskazał to Sąd Wojewódzki - skarżący J. D. przed scalaniem dysponował położonymi we wsi [...] działkami o numerach ewidencyjnych: [...] oraz [...] o łącznej powierzchni [...] ha i szacunkowej liczbie punktów 722.76 a po scaleniu otrzymał działki o numerach: [...] o łącznej powierzchni [...] ha i szacunkowej liczbie punktów 743,15. Skarżący zwrócił się w dniu 13 listopada 2012 o przyznanie mu gruntów na powiększenie obszaru gospodarstwa do powierzchni około [...] ha i w dniu 25 października 2013 r. przyznano mu grunty na powiększenie gospodarstwa odpowiadające wartości 27,63 pkt. Natomiast posiadane przez skarżącego grunty pomniejszono o 1.5% na realizacje szlaków komunikacyjnych. Przyznano mu więc w wyniku scalenia nieruchomości odpowiadające dotychczasowym działkom, tj. w miejsce dotychczasowych działek o numerach: [...] przyznano mu działkę [...], w której skład weszły wymienione działki z wyjątkiem znacznej części działki [...], dodatkowo działka [...] i część działki [...]. Miejsce zaś działek [...] przyznano mu działkę [...], odpowiadającą dotychczasowym działkom, pomniejszoną o fragment działki na rzecz przylegającej do niej działki [...] oraz na rzecz działki [...]- drogi i fragmentarycznie na rzecz działki [...]. Poza tym wydzielono również skarżącemu nową działkę nr [...] odpowiadającą poprzedniej działce nr [...], położonej po przeciwnej stronie dawnej działki nr [...] oddzielonej od niej nowo powstałą działką drogową [...] a w miejsce dotychczasowych działek nr [...],[...] i [...] - działkę nr [...]pomniejszoną na rzecz nowopowstałej działki – drogi [...]. W miejsce natomiast poprzednich działek nr [...] - działkę [...] odpowiadającą dotychczasowym działkom oraz fragmentowi działki [...] oraz działkę [...] odpowiadającą dotychczasowej działce [...]. Z kolei w miejsce działki nr [...] otrzymał on działkę w tym samym miejscu o nr [...] pomniejszoną na rzecz nowopowstałej działki [...] – drogi. Jak z powyższego zatem wynika zaskarżony wyrok, utrzymujący w mocy zaskrzoną decyzję, nie naruszał art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu (...). Z tych powodów należało więc uznać, ze skarga kasacyjna wniesiona przez J.D. także nie była usprawiedliwiona. Jednocześnie, jedynie informacyjnie, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że wprawdzie w skardze kasacyjnej jej autor podnosił, że w toku postępowania Sąd Wojewódzki (cyt.) "odniósł się pobieżnie do nieprawidłowości i błędów popełnionych czynnościami scalenia i zaniechał ustalenia zgodnego z prawem stanu faktycznego", ale twierdzenia te nie znalazły żadnego odzwierciedlenia w procesowych zarzutach kasacyjnych. Z tego więc powodu twierdzenia te nie mogły być – już co do zasady - objęte kontrolą Sądu Kasacyjnego. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.