I OSK 1201/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Po 736/20 w sprawie ze skargi H.W. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 9 października 2020 r. nr SN-III.7534.82.2020.4 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 23 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Po 736/20 oddalił skargę H.W. (dalej: skarżąca) na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z 9 października 2020 r. nr SN-III.7534.82.2020.4, którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty Poznańskiego z 5 sierpnia 2020 r. odmawiające skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nakłady poczynione na działce położonej w miejscowości S., w gminie T., oznaczonej ewidencyjnie jako obręb [..], arkusz mapy [..], działka nr [..], zapisanej w księdze wieczystej nr [..]. Skarżąca w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.), art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 151, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) przez nieuzasadnione uznanie, że w sprawie zaszła inna uzasadniona przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia przez Starostę postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z 23 lipca 2020 r. w postaci rozpatrzenia tożsamego wniosku skarżącej decyzją Starosty Poznańskiego z 5 sierpnia 2020 r., nr GN.N.683.177.2020, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 9 października 2020 r., nr SN-III.7534.82.2020.4, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych decyzji; 2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 86, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez niezasadną akceptację przez Sąd braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty, odmawiającego ustalenia odszkodowania należnego skarżącej, uwzględniającego wartość nakładów na nieruchomość w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi; 3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. przez niezasadną akceptację przez Sąd braku przeprowadzenia przez organy administracji I i II instancji dowodu z opinii biegłego w celu właściwego określenia ustalenia odszkodowania należnego skarżącej, uwzględniającego wartość nakładów na nieruchomość w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi; 4. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. , art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. przez niezasadną akceptację przez Sąd I instancji braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności uznanie, że starosta zasadnie odmówił skarżącej odszkodowania uwzględniającego wartość nakładów na nieruchomość w postaci asfaltowej drogi. II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 129 ust. 5 pkt 3 lub art. 129 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 1 i 2 i art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 35 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 191 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny przez ich niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że zaszły przesłanki do odmowy ustalenia na rzecz skarżącej należnego jej odszkodowania, uwzględniającego wartość nakładów na drogę w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do jego ustalenia w odniesieniu do nakładów poniesionych na nieruchomość w postaci wykonania na niej drogi; 2. art. 129 ust. 5 pkt 3 lub art. 129 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 1 i 2 i art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 191 k.c. przez ich niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie ich niewłaściwą wykładnię i brak należytego ustalenia na rzecz skarżącej należnego jej odszkodowania uwzględniającego wartość nakładów na drogę w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do jego ustalenia w odniesieniu do nakładów poniesionych na nieruchomość w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd wadliwie zaakceptował stanowisko organów, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania, ze względu na prowadzenie analogicznego postępowania przed Starostą oraz Wojewodą w przedmiocie wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącej za pozbawienie jej prawa własności działki nr [..]. Tymczasem, według skarżącej, w owym postępowaniu nie rozpatrzono jej wniosku o uwzględnienie nakładów na nieruchomość w postaci asfaltu. Ograniczono się do stwierdzenia, że skoro skarżąca nie dokonała nakładów na nieruchomość w postaci nawierzchni asfaltowej, to nie przysługuje jej odszkodowanie uwzględniające wartość tych nakładów. Nie sposób zatem uznać, że w ww. postępowaniu należycie rozpatrzono to zagadnienie, co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania. Podejście organów zmierza do nieuzasadnionego obniżenia należnego odszkodowania i stanowi naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Tymczasem obowiązek uwzględnienia poczynionych na nieruchomości nakładów potwierdza dyspozycja § 36 ust. 1 rozporządzenia. Stanowisko to znajduje oparcie w orzeczeniach sądów administracyjnych. Organy nie rozpatrzyły należycie materiału dowodowego, w sprawie powinien zostać sporządzony operat szacunkowy z uwagi na konieczność przyznania odszkodowania za nakłady. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., przy czym poszczególne zarzuty dotyczą łącznie szeregu przepisów wymienionych w powiązaniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są niezasadne i dowodzą braku należytego rozpoznania przez jej autora przedmiotu postępowania. Sąd I instancji kontrolował postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, co oznacza, że organy administracji nie rozpoznawały merytorycznie wniosku o odszkodowanie za nakłady na działkę w postaci asfaltowej drogi. W tej sytuacji, nawet w przypadku uznania przez Sąd I instancji zasadności skargi i uchylenia wydanych postanowień, stanowisko Sądu I instancji musiałoby ograniczać się do prawidłowości zastosowania art. 61a k.p.a. Poza zakresem kontroli i rozważań Sądu I instancji musiałaby znaleźć się kwestia odszkodowania i jego wysokości, nie była ona bowiem przedmiotem rozstrzygania. Sąd I instancji, zgodnie z art. 135 p.p.s.a. może stosować przewidziane ustawą środki w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Objęta skargą sprawa nie dotyczyła odszkodowania, ale zasadności odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie odszkodowania, co stanowi zasadniczą różnicę. Z tego względu nie mogły odnieść skutku wszystkie te zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które odnoszą się do kwestii braku należytego ustalenia odszkodowania i jego wysokości. W granicach przedmiotowych niniejszej sprawy kwestie te się nie mieszczą, organy o nich nie orzekały, a Sąd I instancji stosowania przepisów regulujących ustalenia odszkodowania nie kontrolował. Jak wynika z argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżąca kwestionuje prawidłowość odszkodowania ustalonego wydanymi uprzednio decyzjami, w których nie uwzględniono nakładów na działkę w postaci asfaltowej drogi. Ta argumentacja odnosi się zatem do prawidłowości już wydanych decyzji i powinna być zgłaszana w toku postępowań kontrolujących ich legalność. Z podanych względów nie mogły odnieść skutku zarzuty zawarte w pkt I. 2-4 oraz w pkt II. 1-2 skargi kasacyjnej. Nie jest również trafny, mający zasadnicze znaczenie dla rozpoznania sprawy, zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., prawidłowo w sprawie przyjęto, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nakłady na działce nr [..] nie może być wszczęte, albowiem sprzeciwia się temu fakt, że w odniesieniu do tej działki została już wydana ostateczna decyzja ustalająca odszkodowanie za utracone prawo własności tej nieruchomości. Przeciwko tym ustaleniom nie przedstawiono w skardze kasacyjnej żadnych argumentów. Kwestia odszkodowania za przedmiotową działkę została rozstrzygnięta decyzją Starosty Poznańskiego z 11 lipca 2019 r., znak GN.N.683.36.2013, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 października 2019 r. nr SN-III.7534.67.2019.4. Skarga na tę decyzję została uwzględniona wyrokiem WSA w Poznaniu z 14 lutego 2020 r., IV SA/Po 990/19, wyrok ten został jednak uchylony przez NSA wyrokiem z 11 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1559/20, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Fakt wydania decyzji ostatecznej w przedmiocie odszkodowania za przedmiotową działkę stanowi okoliczność uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w takiej samej sprawie, o czym stanowi art. 61a § 1 k.p.a. Prowadzenie postępowania w sprawie już uprzednio załatwionej decyzją ostateczną nie jest dopuszczalne, albowiem zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., decyzja dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną dotknięta jest wadą nieważności. Oddalając skargę na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania Sąd I instancji nie naruszył art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 151, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.