I OSK 1207/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i M. K., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2587/19, w sprawie ze skargi M. K. i M. K., na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, z dnia 18 września 2019 r. nr DAP-WOSR-7280-233/2019/SK, w przedmiocie umorzenia postępowania, 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. i M. K. solidarnie na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2587/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę M. K. i M. K. (dalej: Skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister) z 18 września 2019 r. nr DAP-WOSR-7280-233/2019/SK w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 25 stycznia 2016 r. Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda) zawiesił na wniosek Skarżących postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia z tytułu pozostawienia przez B. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we wsi[...], pow. [...], woj. [...]. Mimo stosownych pouczeń przed upływem trzyletniego terminu określonego art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: "k.p.a."), który upłynął 25 stycznia 2019 r., Skarżący nie zwrócili się o podjęcie zawieszonego postępowania, co skutkowało uznaniem żądania wszczęcia postępowania za wycofane. Sąd I instancji podniósł, że z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, a ustawodawca wprowadził tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności podjęcia postępowania niezbędne jest bowiem zwrócenie się o to do organu w terminie 3 lat od daty zawieszenia postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, bezsporne jest, że w powyższym terminie nie wpłynął wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo organ I instancji umorzył postępowanie. Uznanie bowiem żądania wszczęcia postępowania za wycofane czyni to postępowanie bezprzedmiotowym. Trafne więc było zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. Końcowo Sąd I instancji wskazał, że zawarte w skardze żądanie o przywrócenie przez Sąd terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania nie mogło być skuteczne. W ocenie Sądu I instancji - nie ma uprawnień do przywracania terminów w postępowaniu administracyjnym, a ponadto termin określony art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem nieprzywracanym. Sąd I instancji wskazał bowiem, że przepis art. 98 § 2 k.p.a. przewiduje fikcję prawną polegającą na uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane z mocy prawa na skutek upływu terminu. Wobec tego niemożliwe jest uznanie terminu wskazanego w powyższym przepisie, jako podlegającego przywróceniu, skoro sama ustawa wiąże skutki prawne z jego upływem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, a przez to odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo iż została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania polegającym na uznaniu, iż wniosek Skarżącej o potwierdzenie prawa do rekompensaty uważa się za wycofany oraz wydaniu decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, mimo iż organ I instancji pomimo, że - co prawda wskazał w treści wydanego postanowienia o zawieszeniu, że jeżeli strona w ciągu trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie złoży wniosku o podjęcie postępowania, wniosek o przyznanie rekompensaty uważany będzie za niebyły, przy czym nie pouczył Skarżącej o konsekwencjach nie złożenia takiego wniosku, nie wyjaśnił jej też w sposób dla niej zrozumiały, czym skutkować będzie nie złożenie wniosku w terminie; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 101 k.p.a. zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, a przez to odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo iż została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania polegającym na uznaniu, iż wniosek Skarżącej o potwierdzenie prawa do rekompensaty uważa się za wycofany oraz wydaniu decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, w sytuacji gdy nadzwyczajne okoliczności sprawy wynikające z prawa do rekompensaty wymagały od organu zachowania szczególnej skrupulatności w stosowaniu zasady informowania strony postępowania, działającej bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika o konsekwencjach złożonego wniosku o zawieszenie postępowania i nie złożenia wniosku o jego podjęcie, gdy tymczasem organ I instancji na etapie wydawania postanowienia o zawieszeniu postępowania nie pouczył Skarżącej o konsekwencjach złożonego wniosku o zawieszenia, nie wyjaśnił jej dalszych działań, jakie w tym zakresie zostaną podjęte, a nadto nie poinformował Skarżącej o zbliżającym się upływie terminu do podjęcia zawieszonego postępowania; 3. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 2017 r. poz. 2097, dalej: "ustawa"; "ustawa z dnia 8 lipca 2005 r."), w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. w związku z 58 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że termin w nim wskazany jest terminem materialnym, w związku z czym nie stosuje się do niego instytucji przywrócenia terminu i nie jest dopuszczalne jego przywrócenie, podczas gdy termin ten jest terminem procesowym i dopuszczalne jest jego przywrócenie poprzez złożenie wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnieniu innych czynności przewidzianych przez przepisy prawa, tj. złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w przewidzianym terminie. Wobec powyższego wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra oraz decyzji Wojewody, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto, wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania oraz wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że kontrolowane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie jest rozstrzygnięciem formalnym co wiąże się z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie badał i nie mógł badać spełnienia przez Skarżących wymogów, od których zależy potwierdzenie prawa do rekompensaty Zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli zaś w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.). W sprawie jest niesporne, że postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia majątku poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zostało zawieszone postanowieniem Wojewody z 25 stycznia 2016 r., na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Zawieszenie nastąpiło na wniosek Skarżących zgłoszony pismem z 14 stycznia 2016 r. W analizowanym przypadku nie jest także sporne, że w terminie trzech lat od daty doręczenia postanowienia o zawieszeniu, wniosek o jego podjęcie nie został złożony. Termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, określony w art. 98 § 2 k.p.a., jest terminem prekluzyjnym (nieprzywracalnym), na co słusznie zwrócił Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku i o czym świadczy ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa (vide m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2166/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2358/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/14 - wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA" - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Pomimo faktu, że powołany termin jest umieszczony w ustawie ze swojej istoty procesowej, jaką jest k.p.a., nie oznacza to, że w przypadku jego przekroczenia dopuszczalne jest zastosowanie przepisu art. 58 k.p.a. o przywróceniu terminu. W doktrynie i orzecznictwie od dawna ukształtowany jest pogląd, że instytucja przywrócenia terminu nie ma zastosowania do wszystkich terminów określonych w k.p.a., bowiem część z nich ma charakter prekluzyjny (materialny). Jako inne przykłady terminów o charakterze materialnym w k.p.a. wskazuje się termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. (Z. R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 265) czy termin wynikający z art. 156 § 2 k.p.a. (B. Adamiak, Glosa do wyroku WSA w Gliwicach z 3.12.2009 r., sygn. akt II SA/Gl 434/09 OSP 2012/2, poz. 5). Należy podkreślić, że w postanowieniu z 25 stycznia 2016 r. Wojewoda pouczył Skarżących, o tym, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwrócą się o jego podjęcie, to żądanie wszczęcia postępowania będzie uznane za wycofane. Zatem strony miały świadomość na jakiej podstawie postępowanie jest zawieszone i jaki wiąże się z tym rygor. Dlatego zasadnie organ administracji w tej sytuacji zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (vide m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011, sygn. akt I OSK 1180/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2024/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK1025/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3230/15 – źródło CBOSA). W tym miejscu dodać należy, że w niniejszej sprawie Skarżący przed złożeniem wniosku z 14 stycznia 2016 r. o zawieszenie postępowania, na podstawie którego organ I instancji postanowieniem z 25 stycznia 2016 r. zawiesił postępowanie w sprawie zwracali się już wcześniej parokrotnie o zawieszenie postępowania (wnioski z 26 listopada 2009 r. i z 6 lipca 2012 r.). Na podstawie ww. wniosków organ I instancji odpowiednio postanowieniami z 15 grudnia 2009 r. i z 19 lipca 2012 r. zawieszał prowadzone postępowanie, które następnie było podejmowane przez organ I instancji odpowiednio postanowieniami z 28 grudnia 2011 r. i z 18 września 2014 r. na wnioski Skarżących odpowiednio z 20 grudnia 2011 r. i z 11 września 2014 r. W każdym z ww. postanowień o zawieszeniu postępowania organ I instancji pouczył strony o treści art. 98 § 2 k.p.a. W związku z tym nie można zgodzić się z twierdzeniami Skarżących, że pouczenie zawarte w postanowieniu z 25 stycznia 2016 r. było dla nich niezrozumiałe, gdyż jak już wspominano powyżej takiej treści pouczenie Skarżący otrzymywali już wcześniej i nigdy nie zwrócili się do organu o jego wytłumaczenie oraz o wyjaśnienie konsekwencji wydania postanowienia na takiej podstawie prawnej. Oznacza to tym samym, że otrzymując postanowienie z 25 stycznia 2016 r. wraz z pouczeniem mieli świadomość konsekwencji jakie wywoła nie złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie 3 lat. Zawieszenie postępowania jest aktem procesowym. Jest to orzeczenie wydawane w ramach toczącego się postępowania administracyjnego i wywołujące określone skutki prawne. Zgłoszenie wniosku o zawieszenie postępowania zobowiązuje bowiem organ do jego rozpatrzenia i wydania postanowienia w tym przedmiocie. Na postanowienie o zawieszeniu postępowania przysługuje zażalenie. Podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, zgodnie z zasadą dyspozycyjności (rozporządzalności) było uzależnione od złożenia oświadczenia woli przez stronę. Dysponowanie przez stronę jej uprawnieniami w trakcie postępowania administracyjnego ma dla organu charakter wiążący, co sprawia, że organ nie może podjąć postępowania bez uzyskania oświadczenia woli strony. W związku z powyższym organ nie miał obowiązku informować Skarżących o zbliżającym się upływie 3 letniego terminu zawieszenia postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.