I OSK 1217/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2035/20 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 20 lipca 2020 r. nr DLI-VI.7615.185.2020.HB w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. A. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 2.000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2035/20 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Ministra Rozwoju z 20 lipca 2020 r. nr DLI-VI.7615.185.2020.HB w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Lubelskiego z 9 kwietnia 2020 r. nr GN-II.7570.10.16.2019.MD. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Lubelski decyzją z 9 kwietnia 2020 r. nr GN-II.7570.10.16.2019.MD ustalił odszkodowanie w wysokości 36 195,60 zł na rzecz A. A. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina X., ozn. jako działki nr [1]/1 o powierzchni 0,1984 ha i nr [2]/1 o powierzchni 0,0888 ha. Przedmiotowa nieruchomość decyzją Wojewody Lubelskiego z 24 maja 2019 r. nr 7/19 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod inwestycję pn.: Budowa drogi [...], odc. [...]. Przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na podstawie wpisów w księdze wieczystej nr [...] stwierdzono, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była A. A. Działy III i IV wyżej wymienionej księgi wieczystej pozostawały wolne od wpisów. Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 20 lipca 2020 r. nr DLI-VI.7615.185.2020.HB, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 9 kwietnia 2020 r. Minister w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa wyżej wymienionej nieruchomości stanowią operaty szacunkowe z 25 lipca 2019 r., sporządzone na zlecenie Wojewody Lubelskiego przez rzeczoznawcę majątkowego H. K. Oceny dowodu dotyczącego wartości nieruchomości należy dokonać z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Organ II instancji uznał, że sporządzone w sprawie operaty szacunkowe z 25 lipca 2019 r. nie zawierają nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby ich wykorzystywanie w celu ustalenia odszkodowania. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania. Operaty szacunkowe nie zawierają też wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania przed organem I instancji do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony 2 stycznia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. Zdaniem organu odwoławczego, operat ten zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystanie w celu ustalenia wartości omawianych działek. Organ zaznaczył, że jakkolwiek rzeczoznawca majątkowy P. D. określił wartość przedmiotowej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, mając na uwadze, że ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych drogowych są wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych rolnych, to uzasadnione wątpliwości wzbudza dobór nieruchomości porównawczych. W opinii organu II instancji, przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. transakcje nieruchomościami nie spełniają warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 u.g.n., przez co określona na ich podstawie wartość przedmiotowej nieruchomości nie może być uznana za poprawną. Minister Rozwoju wskazał, że wątpliwości organu budzi otoczenie oraz położenie nieruchomości przyjętych do porównania. Większość nieruchomości położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, a wyceniana nieruchomość leży w odległości około 5,5 km od X., to jest siedziby powiatu. Ponadto, otoczenie nieruchomości porównawczych stanowiły głównie tereny zabudowane, zagospodarowane, z zabudową mieszkaniowo-usługową oraz usługową, natomiast otoczenie przedmiotowej nieruchomości to tereny rolne, niezabudowane. Rzeczoznawca majątkowy P. D. wyraźnie wskazuje, że głównymi cechami rynkowymi, mającymi wpływ na wartość nieruchomości, są lokalizacja oraz otoczenie, których wagi łącznie wynoszą 88,07%. Stąd, dobór nieruchomości podobnych do wycenianej powinien w jak największym stopniu uwzględniać podobieństwo tych nieruchomości do nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji oraz otoczenia. Zdaniem Ministra trudno też dostrzec decydującą zależność pomiędzy ceną nieruchomości a rangą drogi. Następnie, organ II instancji odniósł się szczegółowo do zarzutów podnoszonych w odwołaniu uznając, że nie zasługują one na uwzględnienie. Podsumowując, zdaniem organu odwoławczego, sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego H. K. jest prawidłowy. Natomiast opinia P. D. poddana tej samej ocenie, wykazuje szereg nieścisłości dotyczących nieprawidłowo dobranego materiału porównawczego i nie może stanowić wiarygodnego dowodu o wartości nieruchomości, a tym bardziej podważyć wiarygodności opinii sporządzonej na zlecenie Wojewody Lubelskiego. A. A. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze A. A. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: 1) zaświadczenia Starosty Y. z 10 sierpnia 2020 r. w zakresie wskazania celu nabycia nieruchomości porównawczej (dz. [3], obr.: [...]); 2) zaświadczenia Starosty Y. z 14 sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [3], obr.: [...]) na dzień nabycia; 3) zaświadczenia Wójta Gminy Z. z 17 sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [4], obr.: [...]) na dzień nabycia. Następnie, w piśmie procesowym z 19 marca 2021 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, to jest aneksu z 19 marca 2021 r. do operatu szacunkowego sporządzonego przez P. D. z 2 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 24 marca 2021 r. dopuścił dowody zgodnie z wnioskiem. Zdaniem Sądu I instancji wniesiona skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wymienionych Jak wskazał Sąd I instancji, istotą sporu w sprawie jest wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego H. K. w operatach szacunkowych z 25 lipca 2019 r. W ocenie Sądu I instancji, analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zwłaszcza wymienionych operatów, prowadzi do wniosku, że ustalenie wysokości należnego właścicielce przejętych działek odszkodowania nastąpiło z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Sądu I instancji, organy dokonały błędnej wykładni prawa materialnego i bezzasadnie przyjęły, że w sytuacji w której nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy X. zatwierdzonego uchwałą z 20 listopada 2003 r. ma przeznaczenie rolne, może być wyceniona w oparciu o § 36 pkt 4 (powinno być "§ 36 ust. 4" – przypis NSA) cytowanego wyżej rozporządzenia. Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowe nieruchomości, stanowiące działki nr [1]/1 i [2]/1, w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej znajdowały się na terenie "RP" – tereny upraw rolnych położonych bezpośrednio przy drodze [...] nr [...]. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, biegły, w oparciu o pozyskane dane, zastosował zasadę korzyści wynikającą z art. 134 ust. 4 u.g.n. Jednakże, Sąd ten zwrócił uwagę, że wskazana reguła ma zastosowanie tylko wtedy, gdy nieruchomość w planie miejscowym zagospodarowania lub studium jest przeznaczona pod drogę w części lub w całości. Jeżeli natomiast, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, nieruchomość w planie nie jest przeznaczona pod drogę, zastosowanie znajduje § 36 ust. 3 rozporządzenia. Tym samym, aby zastosować w procesie szacowania zasadę korzyści przewidzianą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, decydujące znaczenie ma przeznaczenie wycenianej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania lub studium. Zatem, w ocenie Sądu I instancji, jeżeli przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, tak jak w rozpoznawanej sprawie, to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości na podstawie analizy transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynika to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim przypadku powinno to bowiem nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne, a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany, przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%, a więc na zasadach określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia. Zatem, w takiej sytuacji nie znajduje zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Tymczasem, jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, ten właśnie przepis, a także 134 ust. 4 u.g.n., był stosowany przez rzeczoznawcę do ustalenia wartości będącej przedmiotem postępowania nieruchomości. Jak wskazał Sąd I instancji, § 36 ust. 4 rozporządzenia mógłby stanowić podstawę wyceny jedynie wówczas, gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była już przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyroki NSA: z 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 691/17, z 9 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 823/15). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca, ponieważ nieruchomość w tej dacie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy X. była oznaczona jako rolna. Skoro w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości nie było drogowe, to biegły dokonując wyceny nieruchomości nie powinien zastosować § 36 ust. 4, lecz § 36 ust. 3 rozporządzenia. Sąd I instancji podkreślił, że skoro stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie operat szacunkowy sporządzony został wbrew wskazanym wyżej założeniom, to uznać należy, że organy rozpoznające sprawę naruszyły art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie tych przepisów było z kolei wynikiem wadliwej oceny dowodu, jakim jest operat i naruszenia tym samym art. 80, art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji dopuścił dowód w postaci aneksu do operatu szacunkowego, zawartego w piśmie z 19 marca 2021 r. Jednakże, zdaniem Sądu I instancji, jego treść pozostaje bez wpływu na treść dokonanego rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnił, że aneks został sporządzony poza postępowaniem administracyjnym, to jest po jego zakończeniu. Niezależnie od powyższego, potwierdza on, że sporna nieruchomość przynajmniej częściowo przeznaczona jest w planie pod uprawy rolne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie § 36 ust. 3 rozporządzenia; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Jak podkreślił w uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną, prawidłowa interpretacja przepisów rozporządzenia jest możliwa jedynie w kontekście ustawowych zasad wyceny nieruchomości w celu ustalenia wysokości odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości. W przepisach art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. ustawodawca przyjął, że jednym z czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości, wynikające z celu wywłaszczenia, oraz wprowadził do porządku prawnego tak zwaną zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości, spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że w ramach tej zasady występują dwa pojęcia: aktualny sposób użytkowania i przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia. Pojęcie "aktualny sposób użytkowania" oznacza wycenę według faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych, wprowadzających cel publiczny. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, jeżeli przejmowana jest część nieruchomości, to faktyczny sposób użytkowania można ustalić w oparciu o pozostałą część nieruchomości. Badanie rynku nieruchomości wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego ma wskazywać, który wariant wyceny będzie bardziej korzystny i pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie. Minister podkreślił, że to rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jak zwrócił następnie uwagę wnoszący skargę kasacyjną, przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. wyraźnie obliguje rzeczoznawcę majątkowego do określenia, czy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, czy też nie. Zatem, zgodnie z zasadą korzyści, odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości, które jest spowodowane przeznaczeniem na konkretny, a nie dowolnie określony, cel publiczny. W związku z powyższym, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że w niniejszej sprawie za prawidłowe należało uznać porównanie nieruchomości o przeznaczeniu rolnym do nieruchomości drogowych. Jak wynika z ustaleń dokonanych w toku postępowania, cel wywłaszczenia (realizacja inwestycji drogowej) zwiększył wartość nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. Jak dalej zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że w sprawie nie znajduje zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględnienia w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, przepis § 36 rozporządzenia nie może wyłączyć stosowania zasady korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. Przepisy rozporządzenia nie mogą ograniczać obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., które są zawarte w akcie wyższego rzędu – ustawie. Uznanie, że § 36 rozporządzenia zawiera normy pozostające w sprzeczności z art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. i modyfikujące przepisy ustawy, oznaczałoby że rozporządzenie narusza w tej części art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie, będąc aktem wykonawczym do ustawy, nie może pozostawać w sprzeczności przede wszystkim z ustawą, na podstawie której zostało wydane. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przez Sąd I instancji § 36 ust. 3 rozporządzenia wskazuje również redakcja § 36 ust. 5 rozporządzenia, gdzie wskazano co należy rozumieć przez decyzję, o której mowa w ust. 1, ust. 2 i ust. 4. Pominięcie przez ustawodawcę w tym wyliczeniu § 36 ust. 3 rozporządzenia, wskazuje w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, że przepis ten powinien mieć zastosowanie przy decyzjach na podstawie których została ustalona lokalizacja inwestycji drogowej tylko odpowiednio, zgodnie z odesłaniem zawartym w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że interpretacja § 36 ust. 4 rozporządzenia przez pryzmat zasady korzyści oznacza, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. W przypadku wyceny nieruchomości przejętych w celu realizacji inwestycji drogowych, co do zasady badanie będzie polegać na porównaniu poziomu cel transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości przejętej, z poziomem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Od wyniku badania będzie zależeć zastosowanie odpowiedniego trybu wyceny, pozwalającego na określenie wartości nieruchomości, z uwzględnieniem wyżej wymienionego zwiększenia (zasada korzyści). Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny, to jest przeprowadzonego badania, powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego. Określenie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania według alternatywnego sposobu użytkowania ma z reguły zastosowanie, gdy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość miała przeznaczenie rolne lub leśne, a zgodnie z celem wywłaszczenia ma być przeznaczona pod inwestycję drogową (grunt budowlany), gdyż grunty przeznaczone pod zabudowę osiągają na rynku zazwyczaj ceny wyższe niż grunty o przeznaczeniu do produkcji rolnej lub o przeznaczeniu leśnym. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zastosowanie tylko § 36 ust. 3 rozporządzenia, tak jak chce Sąd I instancji, spowodowałoby znaczne zmniejszenie wartości szacowanej nieruchomości, a w konsekwencji przyznanego odszkodowania. Jak stwierdził wnoszący skargę kasacyjną, Sąd I instancji, orzekając na niekorzyść strony skarżącej, naruszył zasadę reformationis in peius. Odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości, w następstwie przeznaczenia jej na cel publiczny. Przyznanie przez ustawodawcę prawa korzyści jest – w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną – o tyle uzasadnione, że gdy nieruchomość posiada większą wartość według przeznaczenia na cel wywłaszczenia, to także nabycie jej w drodze umowy dla zrealizowania celu wywłaszczenia skutkowałoby możliwością uzyskania za nią wyższej ceny. Z tego też powodu, osoby wywłaszczane mają prawo uzyskać odszkodowanie adekwatne do istniejących możliwości zagospodarowania nieruchomości. Wartość nieruchomości determinowana jest nie tylko aktualnym sposobem korzystania z niej, ale także całym zakresem możliwości korzystania z niej w ramach obowiązującego prawa. Wartość nieruchomości jest pochodną jej inwestycyjnej atrakcyjności. W odpowiedzi, A. A. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz odstąpienie o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zdaniem skarżącej, zapadłe orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. W przekonaniu wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 134 ust. 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia, polegającej na przyjęciu, że w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według wartości gruntów, z których wydzielono te działki gruntu. Tymczasem, prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, to wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z tego przeznaczenia. Zdaniem skarżącej, nie można się zgodzić z poglądem, że wycena nieruchomości powinna być przeprowadzona przy zastosowaniu zasady określonej w § 36 ust. 3 rozporządzenia. W założeniu ustawodawcy, zasada korzyści, wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n. sprowadza się do tego, że w razie zaistnienia przesłanek do jej zastosowania, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Z kolei, zasada określona w § 36 ust. 3 rozporządzenia, w zależności od okoliczności zakłada, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się jako iloczyn wartości powierzchni gruntów z których wydzielono działki, bądź gruntów przyległych, powiększony na podstawie badania rynku, nie więcej niż o 50%. Przywołany przepis rozporządzenia nie jest przepisem szczególnym i nie ma charakteru lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań. Skarżąca podkreśliła, że rozporządzenie nie może być sprzeczne z ustawą, na podstawie której zostało wydane. W przekonaniu skarżącej, rozwiązanie przyjęte w § 36 ust. 3 rozporządzenia prowadzi do zakwestionowania/zniesienia zasady korzyści, wprowadzonej w art. 134 ust. 3 u.g.n., a tym samym wykracza poza funkcję wykonawczą, przewidzianą dla aktu wykonawczego, naruszając normę wyrażoną w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto, zasada korzyści, jednoznaczna w brzmieniu, ujęta w art. 134 ust. 4 u.g.n., nakazuje ustalanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości w oparciu o wartość nieruchomości określoną według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającą z tego przeznaczenia. Powołany przepis rozporządzenia nie sprowadza się więc do uszczegółowienia zasady korzyści, przyjętej w art. 134 ust. 4 u.g.n., ale skutkuje jej całkowitym zniekształceniem. Przepis wykonawczy w żadnej mierze nie odwołuje się do wartości nieruchomości wynikającej z alternatywnego sposobu użytkowania, tak jak to czyni przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. W opinii skarżącej, przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia diametralnie zmienia zasadę określoną w ustawie, przyznając prymat ochrony interesów publicznych, kosztem właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem, odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości, spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Zasada korzyści w swoim założeniu wprowadza uprzywilejowanie osoby wywłaszczonej. Badanie rynku nieruchomości, wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego, ma wskazywać który wariant wyceny będzie bardziej korzystny i pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie. W razie wywłaszczenia na cel, który powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, podmiot publiczny nabywa w istocie grunt o wartości wynikającej z przeznaczenia związanego z celem wywłaszczenia. Zatem, zastosowanie reguły wynikającej z § 36 ust. 3 rozporządzenia będzie skutkować ustaleniem odszkodowania bez zachowania sprawiedliwych proporcji. Skoro podmiot publiczny nabywa nieruchomość nie o przeznaczeniu rolniczym lecz inwestycyjnym (drogowym) pod budowę drogi ekspresowej, to ustalenie i wypłata odszkodowania według wartości nieruchomości o przeznaczeniu rolnym (to jest znacznie niższej od wartości gruntów drogowych) będzie stanowić niewspółmierne uprzywilejowanie interesu publicznego w opozycji do interesów wywłaszczonych właścicieli. Z tego względu, wykładnia art. 134 ust. 4 u.g.n. powinna prowadzić do wniosku, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, to wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z tego przeznaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 ust. 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 3 rozporządzenia i przedstawiona na ich uzasadnienie argumentacja, odwołująca się do konieczności uwzględniania ustawowej zasady korzyści, zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że kwestia realizacji zasady korzyści w przypadku odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone w trybie specustawy drogowej i relacji przepisów rozporządzenia do art. 134 ust. 4 u.g.n. nie była w orzecznictwie jednolicie rozstrzygana. W dniu 25 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów pojął uchwałę I OPS 1/24, w której stanął na stanowisku, że "określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, z późn. zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145)". W uzasadnieniu uchwały w szczególności wskazano, że upoważnienie zawarte w art. 159 u.g.n. nie daje podstaw do zmiany lub modyfikacji przepisów u.g.n. rozporządzeniem wykonawczym. Obejmuje ono bowiem swym zakresem wyłącznie upoważnienie ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (poprzednio: Rady Ministrów) do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposobów sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego, uwzględniając: 1) sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny; 2) sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów; 3) sposoby określania wartości nieruchomości jako przedmiotu różnych praw; 4) sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia; 5) rodzaje nakładów na nieruchomości; 6) dane, jakie powinien zawierać operat szacunkowy, oraz sposób potwierdzania jego aktualności; 7) uwarunkowania określania wartości rynkowej nieruchomości w podejściu mieszanym. Z upoważnienia tego nie wynika, aby ustawodawca dopuścił w nim możliwość wyłączenia zasady wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., uzależniając jej stosowanie od rodzaju czy przeznaczenia nieruchomości, co pozostaje w zgodzie ze ściśle wykonawczą rolą rozporządzeń względem przepisów ustawowych. Stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. (obecnie: § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r.) nie stanowi samoistnej i wyłącznej podstawy dla rekonstrukcji normy prawnej stosowanej podczas ustalania odszkodowania. Wyznacznikiem wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania za odjęcie jej własności w drodze wywłaszczenia jest cel tego wywłaszczenia, jeżeli cel ten powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości wobec wartości określanej według aktualnego sposobu jej użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Zgodnie z konstytucyjną zasadą (art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP), celem rozporządzenia jest wykonywanie ustawy, a nie jej uzupełnianie czy modyfikacja. Akt wykonawczy nie może bowiem normować kwestii czy zagadnień nieuregulowanych w ustawie, choćby nawet wydawało się to - z jakiegokolwiek punktu widzenia - celowe lub pożądane. Odmienna interpretacja relacji normatywnej art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. (obecnie: § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r.) prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady hierarchiczności aktów prawnych, która oznacza, że norma hierarchicznie wyższa uchyla normę hierarchicznie niższą (lex superior derogat legi inferiori), niezależnie od tego w jakim czasie obie normy zostały wydane, bez względu na to, która jest bardziej ogólna. Jakkolwiek przedstawiona w uchwale teza i argumentacja odnosi się do przypadków, gdy wywłaszczona nieruchomość na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, to w ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie, wymaga uwzględnienia również w przypadkach, gdy ustalenie wartości dotyczy nieruchomości, która na dzień wydania decyzji nie miała takiego przeznaczenia. Zasada prymatu ustawy względem przepisów wykonawczych do niej wymaga uwzględnienia, że art. 134 u.g.n. przewiduje dwie sytuacje: gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości (ust. 4) i gdy takie przeznaczenie nie powoduje zwiększenia wartości (ust. 3). W konsekwencji, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Mechanizm uregulowany w § 36 ust. 3 rozporządzenia nie może zatem znaleźć zastosowania w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zarzut postawiony w tym zakresie przez Sąd I instancji kontrolowanej decyzji nie jest uzasadniony. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z pkt 1 lit. a i w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego w części, tj. odstąpił od zasądzenia kwoty 2 143 zł, czyli kwoty powyżej 2 000 zł, uznając, że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, gdyż skarżąca wnosiła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.