I OSK 1236/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 17 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A. S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w sprawie ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 727/19 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2018 r. znak: [...].

Wyrokiem z 27 listopada 2019 r., II SA/Ke 727/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z [...] lipca 2019 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej w ramach umowy z 10 grudnia 2015 r., nr [...]. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania w całości decyzji organów, z uwagi na fakt że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w stosunku do skarżącej. Wniosek ten nie został uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, przyjął, że na podstawie powołanego przepisu dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu także w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę. Z konstrukcji powołanego przepisu wynika, że to właśnie na stronie ubiegającej się o wstrzymanie wykonania decyzji, jako tej, która potencjalnie czerpie korzyść z tej instytucji, spoczywa obowiązek wykazania istnienia konkretnych okoliczności, popartych stosownymi twierdzeniami i dokumentami, pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (postanowienie NSA z 14 listopada 2006 r., II FZ 585/06). Zadaniem Sądu jest natomiast zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają lub nie za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Podkreślenia wymaga również, że w rozumieniu art. 61 p.p.s.a. przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusowym do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Ten stan rzeczy, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów. Zatem nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania wszelkie akty administracyjne odmowne (por. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, s. 295). Nie można mówić o wykonywaniu decyzji odmownej, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków), który mógłby podlegać wykonaniu. W niniejszej sprawie skarżąca domagała się wstrzymania wykonania decyzji organów w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Jak wyżej wskazano, akty odmowne nie posiadają cechy wykonalności, wobec czego nie można w ich przypadku mówić o wstrzymaniu ich skutku prawnego. W szczególności, poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie umorzenia należności pieniężnej, nie można wywrzeć skutku hamującego na obowiązek skarżącej zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Kwestia zwrotu przedmiotowych należności jest związana z realizacją zawartej umowy, nie stanowi zaś bezpośredniego skutku decyzji o odmowie umorzenia należności. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie jest możliwe w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, albowiem niezbędną przesłanką przyznania ochrony tymczasowej jest między innymi możliwość wykonania aktu, którego dotyczy wniosek, co nie ma miejsca w przypadku decyzji odmownej (por. postanowienie NSA z 6 grudnia 2007 r., II GZ 190/07). Ponadto, w zawartym w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonych aktów skarżąca nie wykazała, aby zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Brak stosownego uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Przeszkodą do wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji jest też to, że nie przysługuje jej walor ostateczności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.