I OSK 1253/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 399/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 15 czerwca 2020 r. nr SKO/GN-415/14/2020 w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości gruntowej oraz lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 399/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 15 czerwca 2020 r. nr SKO/GN-415/14/2020 w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości gruntowej oraz lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało w mocy decyzję Starosty Legnickiego z dnia 16 kwietnia 2020 r. wydaną na podstawie art. 118 ust. 2, ust. 2a i ust. 4 ustawy z dnia 20.12.1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2020 r., poz. 174 ze zm., dalej ustawa, ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników), odmawiającą przyznania nieodpłatnie na własność [...] nieruchomości gruntowej położonej w obrębie Głuchowice, w granicach działki nr [...] o powierzchni 0,2458 ha oraz lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich znajdujących się w budynkach posadowionych na działce nr [...] o powierzchni 0,1069 ha, położonych w obrębie Głuchowice. Zdaniem organu odwoławczego, roszczenia przewidziane art. 118 ust. 2, ust. 2a i ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników - nie mogą być interpretowane rozszerzająco, albowiem ich celem jest zaspokojenie interesów rolnika, a nie osób trzecich. Co do zasady przysługują one rolnikowi, który przekazał gospodarstwo rolne Państwu, jeśli zaś chodzi o jego zstępnych, odnoszą się one jedynie do osób ściśle określonych w ust. 2a wskazanej normy prawnej, czyli tym, którzy po śmierci rolnika faktycznie władają działką w zakresie wynikającym z prawa użytkowania. Tymczasem, na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w Legnicy z dnia 10 grudnia 1970 r., sygn. akt Ns.305/70, o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Finansowy w Legnicy, należącego do [...] gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami, położonego we wsi Głuchowice - za zaległe należności - [...] i [...] nie byli już właścicielami opisanego gospodarstwa rolnego, natomiast od 1971 r. zostało ono im wydzierżawione i z tego tytułu opłacali składkę na ubezpieczenie społeczne. Wniosek [...] o emeryturę potwierdza, że w okresie od 1971 r. do 1992 r. wnioskodawczyni była dzierżawcą (a nie właścicielem) gospodarstwa rolnego. Uzyskanie przez nią prawa do rolniczego świadczenia emerytalnego wynikało ze spełnienia warunku podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez wymagany okres oraz wieku, a nie z faktu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe rozstrzygnięcie wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem sądu, słusznie uznał organ, że objęte wnioskiem skarżącej gospodarstwo rolne wraz z budynkami zostało przejęte na rzecz Skarbu Państwa, nie w zamian za świadczenie emerytalne w rozumieniu art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, ale z tytułu zadłużenia (na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w Legnicy z dnia 10.12.1970 r., sygn. akt Ns.305/70). Na mocy tego postanowienia poprzednicy prawni skarżącej - [...] i [...], nie byli właścicielami opisanego gospodarstwa rolnego. Nie przekazali oni gospodarstwa rolnego Państwu, ale utracili jego własność na mocy orzeczenia sądowego. Tym samym skarżąca nie może skutecznie występować z żądaniem przyznania własności przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie spełnia wymogów wskazanych w art. 118 ust. 2 i 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 12a § 4 oraz § 5 p.p.s.a. zarzuciła nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 399/20 poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi skarżącej zapoznania się z aktami postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przed wydaniem wyroku na posiedzeniu niejawnym, co skutkowało brakiem możliwości obrony praw skarżącej w przedmiotowym postępowaniu i oddaleniem jej skargi; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit) a i § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku nieuwzględnienia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 118 § 1 ustawy z dnia 20 grudni 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników co w konsekwencji doprowadziło do nieuchylenia zaskarżonej decyzji; 2. art. 151 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit) c i § 2 ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku nieuwzględnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ, pomimo że naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do nieuchylenia zaskarżonej decyzji, polegające na: a) nieprawidłowe uznanie, że złożenie wniosku o przyznanie emerytury przez [...] nie miało na celu przekazania gospodarstwa rolnego, lecz uzyskanie świadczenia emerytalnego wyłącznie na podstawie spełnienia określonych warunków oraz osiągnięcia wieku emerytalnego; b) nieprawidłowe uznanie, że od roku 1971 r. [...] oraz [...] byli wyłącznie dzierżawcami gospodarstwa rolnego z jednoczesnym brakiem poczynienia ustaleń w tym zakresie i pominięcie okoliczności, że w momencie złożenia wniosku o przyznanie emerytury [...] nie łączył z Gminą Miłkowice jakikolwiek stosunek prawny; c) błędne uznanie, że opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne przez [...] oraz [...] stanowi podstawę do uznania, że byli oni dzierżawcami gospodarstwa rolnego, bez uwzględnienia przepisów obowiązujących w owym okresie czasu zobowiązujących rolników do koniecznego uiszczania składek bez względu na status posiadanego gospodarstwa; 3. art 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niepełnego, pominięcie i nie odniesienie się do niektórych zarzutów skarżącego oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy. III. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 118 § 1 ustawy z dnia 20 grudni 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że [...] nie przekazała w rozumieniu wyżej wymienionej ustawy na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, które nie zostały pokryte w całości, ani w części przez skarżącą oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, mimo błędnego przekonania strony skarżącej kasacyjnie, nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu nieważności postępowania przed WSA we Wrocławiu wynikającej w opinii autora skargi kasacyjnej z uniemożliwienia pełnomocnikowi skarżącej zapoznania się z aktami postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przed wydaniem wyroku na posiedzeniu niejawnym – stwierdzić przede wszystkim należy, że mylnie jest rozumiane przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie uniemożliwienie zapoznania się z aktami sprawy. Sąd trzykrotnie (pismami z: 29 grudnia 2020 r., 21 stycznia 2021 r. oraz 26 stycznia 2021 r.), przed skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, informował pełnomocnika o zasadach udostępniania akt w czasie trwającego stanu zagrożenia epidemiologicznego, podając adres strony internetowej oraz zakładki w której znajdują się zasady ich udostępniania. To czy pełnomocnik skorzystał z takiej formy zapoznania się z aktami sprawy (w tamtym momencie jedynej) nie ma znaczenia, Sąd umożliwił dostęp do akt sprawy zgodnie z obowiązującą procedurą. Trudno się więc zgodzić z zarzutem uniemożliwienia pełnomocnikowi skarżącej zapoznania się z aktami postępowania przed WSA, a tym samym odmówić słuszności należy wynikającemu w opinii autora skargi kasacyjnej z tej sytuacji zarzutowi nieważności postępowania (por. B. Dauter, Komentarr, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 654–674). Kolejno, odnosząc się do rzutującego na całość postępowania kasacyjnego zarzutu naruszenia art 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niepełnego, pominięcie i nie odniesienie się do niektórych zarzutów skarżącego oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy – stwierdzić należy że jest bezzasadny. Art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyrok może być wydany także na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjmuje się, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (wyrok NSA: z 1 października 2024 r. I OSK 1102/21, z 11 maja 2021 r. III OSK 3627/21). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Przy czym w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; por. wyroki NSA z dnia: 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, 6 października 2022r., I OSK 196/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują uzasadnienia. Stosownie do art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudni 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2020 r., poz. 174 ze zm.) osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Osobie, której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki obejmującej budynki, w których znajdują się ten lokal i te pomieszczenia, o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków (ust. 2). Stosownie zaś do ust. 2a tego artykułu - z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. Z powyższego wynika wprost, że prawo do nabycia działki i znajdujących się na niej zabudowań, na podstawie cytowanego art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przysługuje tylko w stosunku do działki, która została przydzielona rolnikowi do użytkowania w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego Państwu. Tymczasem w niniejszej sprawie [...] i [...] nie przekazali na rzecz Skarbu Państwa swojego gospodarstwa rolnego. Należące do [...] gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami położone we wsi Głuchowice, w związku z zaistniałym zadłużeniem, zostało przejęte na rzecz Skarbu Państwa za zaległe należności, a przejęcie nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w Legnicy z dnia 10 grudnia 1970 r., sygn. akt Ns.305/70. Od tego momentu [...] i [...] nie byli już właścicielami opisanego gospodarstwa rolnego. Od 1971 r. gospodarstwo zostało wydzierżawione [...] i [...] i z tego tytułu opłacali składkę na ubezpieczenie społeczne. Wniosek [...] o emeryturę potwierdza, że w okresie od 1971 r. do 1992 r. wnioskodawczyni była dzierżawcą (a nie właścicielem) gospodarstwa rolnego. Uzyskanie przez nią prawa do rolniczego świadczenia emerytalnego wynikało ze spełnienia warunku podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez wymagany okres oraz z wieku, a nie z faktu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu. [...] nie mogła zatem dysponować gospodarstwem, gdyż nie była jego właścicielem, czyli nie miała do niego prawa. Tym samym, za Sądem I instancji wskazać należy, że skarżąca nie może skutecznie występować z żądaniem przyznania własności omawianej nieruchomości, gdyż nie spełnia warunków wymienionych w art. 118 ust. 2 i 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W konsekwencji za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W świetle przedstawionych w sprawie i bezspornych faktów, w szczególności postanowienia Sądu Powiatowego w Legnicy z dnia 10 grudnia 1970 r., sygn. akt Ns.305/70 o przejęciu gospodarstwa Państwa [...] za długi, nie sposób się zgodzić z zarzutem nieprawidłowego uznania, że od roku 1971 r. [...] oraz [...] byli wyłącznie dzierżawcami gospodarstwa rolnego. W konsekwencji powyżej analizy odmówić słuszności należy zarzutom naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i § 2 p.p.s.a. Jak już wykazano Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę. Jednocześnie nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i § 2 p.p.s.a., gdyż go nie stosował. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia zasad wynikających z powołanych w zarzucie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 p.p.s.a.