I OSK 1306/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 2077/24 w sprawie ze skargi Z.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z 28 sierpnia 2024 r. nr VI/39/2024 w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "sądem I instancji", postanowieniem z 14 kwietnia 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 2077/24, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", odrzucił skargę Z.Z., zwanego dalej "skarżącym", na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z 28 sierpnia 2024 r., nr VI/39/2024. W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał na wystąpienie w sprawie okoliczności, która czyni skargę niedopuszczalną (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.), polegającej na jej wniesieniu przez osobę, której interes prawny nie został naruszony. Skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z 28 sierpnia 2024 r., nr VI/39/2024, wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609), powoływanej dalej jako "u.s.g.", stosownie do którego, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd I instancji podniósł, że musi istnieć związek między zaskarżoną uchwałą a sferą indywidualnych praw skarżącego, wynikających z przepisów prawa, które zostały uchwałą naruszone poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień albo nałożenie obowiązków. Skarżący swój interes prawny wywodził z faktu wynajmowania od gminy Z., jako właściciela, lokalu mieszkalnego w budynku usytuowanym na działce nr [...]. Naruszenia przysługującego jemu interesu prawnego skarżący upatrywał dodatkowo z wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145), powoływanej dalej jako "u.g.n.", prawa pierwszeństwa zakupu nieruchomości, w której znajduje się wynajmowany przez niego lokal mieszkalny. Ze skargi nie wynikało, ażeby skarżący dysponował jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do działek wskazanych w zaskarżonej uchwale. W ocenie sądu I instancji, powyższe okoliczności nie świadczyły o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Odwołując się do stanu przedmiotowej sprawy sąd I instancji wskazał, że uchwała zezwalająca na sprzedaż nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu, podejmowana jest w ramach realizacji uprawnień określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zaznaczono, iż uchwała rady gminy wyrażająca zgodę na sprzedaż nieruchomości rozpoczyna procedurę mającą dopiero w przyszłości doprowadzić do jej sprzedaży i jest warunkiem koniecznym legalności sfinalizowania tej transakcji, a na tym etapie nie ma jeszcze mowy o dokonywaniu czynności sprzedaży nieruchomości i wywoływaniu konkretnych zmian właścicielskich. Podkreślono, że to wójt gminy wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, w tym gospodaruje mieniem komunalnym. Ponadto do wprowadzenia nieruchomości stanowiącej własność publiczną do obrotu, niezbędne jest jej umieszczenie w wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia, oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., a zarządzenie w tym przedmiocie jest aktem administracyjnym podlegającym odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Reasumując, w ocenie sądu I instancji zaskarżone postanowienia uchwały nie mogły wpłynąć w sposób prawnokształtujący na sytuację prawną skarżącego, gdyż uchwała nie zmieniła jego własnej, indywidualnej i aktualnej sytuacji prawnej, doprowadzając do ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo do nałożenia określonych obowiązków, co skutkowało oddalenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego – przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1. Art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. – polegające na przyjęciu, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w Z. nr VI/39/2024, podczas gdy w realiach sprawy skarżący wykazał naruszenie swojego indywidualnego interesu prawnego tą uchwałą poprzez pominięcie przysługującego mu ustawowego pierwszeństwa nabycia lokalu komunalnego oraz zagrożenie jego praw jako wieloletniego najemcy. 2. Art. 34 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 u.g.n. – przez niezastosowanie tych przepisów, mimo że określają one materialnoprawne uprawnienie skarżącego jako najemcy lokalu do pierwszeństwa przy zbyciu nieruchomości, a w konsekwencji uznanie, że uchwała o zbyciu nieruchomości nie narusza praw skarżącego. 3. Art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 5 Konstytucji RP – poprzez przyzwolenie na działanie organu gminy poza granicami prawa i obowiązków państwa w zakresie ochrony dziedzictwa narodowego. 4. Art. 2 Konstytucji RP i art. 75 Konstytucji RP – poprzez pominięcie zasad zaufania obywatela do państwa i samorządu oraz obowiązku władz publicznych prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, co przejawia się w sprzeczności zaskarżonej uchwały z wieloletnim programem gospodarowania mieszkaniami komunalnymi oraz z zasadami ochrony lokatorów. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania – w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. Art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przedwczesne odrzucenie skargi, mimo że skarżący posiadał wymagany "interes prawny" w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., wynikający z norm prawa materialnego. 2. Art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób naruszający wymóg zupełności i logiki, w szczególności przez niewyjaśnienie w dostateczny sposób podstaw odrzucenia skargi i pominięcie kluczowych argumentów skarżącego dotyczących m.in. prawa pierwszeństwa, statusu zabytku nieruchomości, obowiązków gminy wynikających z programów własnych oraz przepisów szczególnych, co czyni kontrolę kasacyjną utrudnioną. 3. Art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. – przez zaniechanie wszechstronnego zbadania akt sprawy i okoliczności istotnych dla dopuszczalności skargi (w tym materiałów z akt administracyjnych – uchwały i jej uzasadnienia, interpelacji radnych, pism Burmistrza, decyzji organów nadzoru budowalnego oraz Wieloletniego Programu Gospodarowania Gminnym Zasobem Mieszkaniowym 2021-2026), co doprowadziło do błędnej oceny braku interesu prawnego skarżącego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wniesiono o: 1. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2025 r., sygn. I SA/Wa 2077/24, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż Sądowi, ewentualnie o orzeczenie co do dopuszczalności skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli stan sprawy na to pozwoli. 2. Dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: a) Pełnomocnictwa. Na okoliczność umocowania do sporządzenia skargi kasacyjnej. b) Potwierdzenia płatności opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Na okoliczność uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. c) Potwierdzenia płatności wpisu sądowego. Na okoliczność uiszczenia wpisu sądowego. 3. Na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 5 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie wykonania w całości uchwały Rady Miejskiej w Z. nr VI/39/2024 z dnia 28 sierpnia 2024 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, w tym w szczególności rozpatrzenia skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 2077/24, odrzucającego skargę Z.Z. na wskazaną uchwałę. Wstrzymanie wykonania uchwały powinno w szczególności obejmować zakaz podejmowania przez Gminę Z. czynności zmierzających do zbycia nieruchomości objętych tą uchwałą w postaci działki nr [...] i nr [...], położonych w obrębie [...], gmina Z.. 4. Zasądzenie od Gminy Z. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 5. Przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 176 § 2 p.p.s.a.), z uwagi na występowanie istotnych zagadnień prawnych w sprawie oraz konieczność wnikliwego rozważenia zarzutów kasacyjnych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł organ reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Do tego typu postanowień należy postanowienie o odrzuceniu skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie nie było przesłanek uzasadniających jej rozpoznanie, na skutek wywiedzionej skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę, na rozprawie. Dlatego wniosek zawarty w skardze kasacyjnej w tym aspekcie nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Jako pierwszy za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach tego zarzutu podniesiono "sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób naruszający wymóg zupełności i logiki, w szczególności przez niewyjaśnienie w dostateczny sposób podstaw odrzucenia skargi i pominięcie kluczowych argumentów skarżącego dotyczących m.in. prawa pierwszeństwa, statusu zabytku nieruchomości, obowiązków gminy wynikających z programów własnych oraz przepisów szczególnych, co czyni kontrolę kasacyjną utrudnioną". Wyjaśnienia zatem wymaga, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi formalne uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Postanowienie sądu pierwszej instancji nie będzie poddawało się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części, a także wówczas, gdy będą one co prawa obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów sądu I instancji wynika, dlaczego kontroli poddano jedynie legitymację strony skarżącej, dostatecznie wyjaśniając podstawy zajętego stanowiska w kwestii wykładni bądź zastosowania prawa. Przeczy to postawionemu zarzutowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Niepodzielenie stanowiska sądu I instancji odnośnie do legitymacji procesowej skarżącego, a w konsekwencji do braku przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., nie może skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podobnie, w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia poglądów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna Z.Z., nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Prawidłowość zastosowania przez sąd I instancji konstrukcji prawnej z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi zastrzeżeń. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 u.g.n. uznać należy za nieusprawiedliwione. Wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie, składając skargę do sądu administracyjnego nie wykazał on naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jego interesu prawnego. Art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże prawo do wniesienia skargi z istnieniem naruszenia interesu prawnego, który musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną skarżącego. Chodzi o interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, którzy nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ponadto w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, dlatego podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Interes prawny musi więc być aktualny, a nie ewentualny (por. postanowienie NSA z 29 maja 2024 r. sygn. I OSK 719/24). Według skarżącego zaskarżona uchwała ma przede wszystkim pozbawiać go gwarantowanego przepisem art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. pierwszeństwa nabycia nieruchomości. Słusznie jednak w tym zakresie sąd I instancji podkreślił, że na etapie wyrażania przez radę gminy zgody na sprzedaż nieruchomości, nie ma jeszcze mowy o dokonywaniu czynności sprzedaży nieruchomości i wywoływaniu konkretnych zmian właścicielskich – konkretyzacja zamierzeń gminy następuje poprzez wprowadzenie nieruchomości do wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n. Po ogłoszeniu takiego wykazu powiadamia się o zamiarze zbycia najemców, którzy mogą skorzystać z przysługującego im pierwszeństwa (tak NSA w postanowieniu z 22 listopada 2018 r. sygn. I OSK 2885/16). Prawidłowo więc w zaskarżonym postanowieniu sąd I instancji wskazał, że przedmiotowa uchwała rozpoczyna procedurę mającą dopiero w przyszłości doprowadzić do sprzedaży nieruchomości i jest warunkiem koniecznym sfinalizowania tej transakcji. Z okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, iż nie doszło do sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., obejmującego lokal wynajmowany przez skarżącego, a nadto nie doszło do określenia informacji wskazanych w art. 35 ust. 2 u.g.n. Tak więc wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżona uchwała nie pozbawiła go w jakikolwiek sposób przysługującego mu ustawowego pierwszeństwa w zakupie wynajmowanego lokalu. Powyższej konkluzji nie może zmienić powołanie się przez autorkę skargi kasacyjnej na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2024 r. sygn. I OSK 99/24, który zapadł w sprawie dotyczącej wprawdzie również wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości, ale – co istotne – w drodze bezprzetargowej. Uchwała o takiej treści już sama z siebie wykluczała z nabycia nieruchomości inne zainteresowane osoby, która to sytuacja nie występuje w realiach rozpoznawanej sprawy. Także okoliczność, że skarżący wynajmuje lokal w budynku znajdującym się na działce nr [...], na zbycie której zaskarżona uchwała wyraziła zgodę, nie świadczy, że został naruszony jego interes prawny. Powołanie się na tę okoliczność, bez wskazania przepisu prawa, jaki został w stosunku do niego naruszony, nie stanowi o wykazaniu naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Sam obligacyjny tytuł prawny nie może stanowić źródła interesu prawnego podlegającego naruszeniu postanowieniami uchwały organu uchwałodawczego gminy. Umowy cywilnoprawne nie są bowiem źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też uznać należy, że skarżący kasacyjnie ma jedynie faktyczny, a nie prawny, interes w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały (tak NSA w postanowieniu z 4 sierpnia 2020 r. sygn. I OSK 398/20). Zaznaczyć przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny, jak i wcześniej sąd I instancji, nie poddawał kontroli zaskarżonej uchwały dotyczącej wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości, bowiem istotą sporu była wyłącznie kwestia uprawnienia do wniesienia skargi po stronie skarżącego kasacyjnie. Stąd nie poddano kontroli pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Przekonanie o tym, że podjęta uchwała rażąco narusza prawo, nawet jeżeli obiektywnie jest słuszne, nie kreuje samo przez się po stronie skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiającego jej zaskarżenie tylko z tego powodu. Sąd I instancji, odrzucając skargę w tej sprawie, nie naruszył ani prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, ani przepisów postępowania, i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a było prawidłowe i skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. Ponadto, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, co przesądza o braku przymiotu strony i możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zaskarżoną uchwałę, wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały jest bezprzedmiotowy. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ prawo do zwrotu kosztów służy tylko w przypadku, gdy orzeczenie sądu kasacyjnego wypowiada się w kwestii dotyczącej zasadności samej skargi. Takiej oceny nie zawierają postanowienia oddalające lub uwzględniające skargę kasacyjną na postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, np. postanowienia o odrzuceniu skargi. Dlatego też, unormowanie zawarte w art. 204 p.p.s.a., dotyczące zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie (tak w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 4/07).