I OSK 131/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Gl 131/24 w sprawie ze skargi B.J. na bezczynność Prezydenta Miasta Częstochowy w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. stwierdza, że Prezydent Miasta Częstochowy dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Prezydenta Miasta Częstochowy na rzecz B.J. kwotę 1160 (tysiąc sto sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 6 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 131/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B.J. na bezczynność Prezydenta Miasta Częstochowy w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 14 sierpnia 2023 r. B.J. (dalej skarżąca lub wnioskodawczyni), reprezentowana przez radcę prawnego K.Ł., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Częstochowy (dalej Prezydent) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości położonych przy ul. W., ul. R. i przy ul. Z. w C., znak sprawy MN.6821.27.2020. W przedmiotowym piśmie skarżąca domagała się m. in. stwierdzenia przez Sąd I instancji, że Prezydent Miasta Częstochowy dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania z wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, a także stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podaniem z 6 lipca 2020 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta Częstochowy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych w Częstochowie, przy ul. W., ul. R. i przy ul. Z. Postępowanie, mimo upływu ponad 3 lat od dnia złożenia wniosku i wszczęcia postępowania administracyjnego, do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone. Dnia 22 marca 2021 r. w sprawie złożono ponaglenie. Postanowieniem z 19 kwietnia 2021 r. Wojewoda Śląski uznał wniesione ponaglenie za nieuzasadnione, powołując się m. in. na skomplikowany charakter sprawy i konieczność przeprowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego i dowodowego. W niniejszej sprawie Prezydent poinformował skarżącą o kolejnych terminach załatwienia sprawy odpowiednio do dnia: 31 marca 2021 r. ; 30 czerwca 2021 r.; 30 września 2021 r.; 31 grudnia 2022 r. Wszystkie wyznaczone przez Prezydenta terminy załatwienia sprawy upłynęły bezskutecznie (k. 2-11 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę na bezczynność Prezydent Miasta Częstochowy wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że działki, których zwrotu domaga się skarżąca zostały odjęte właścicielom nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (jt. Dz.U. z 1945 nr "10 poz. 51" [winno być "3 poz. 13" - uw. NSA] z późn. zm.), zgodnie z zaświadczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w Częstochowie znak RG-IV-3a/2/67 z dnia 15 grudnia 1967 r. o przeznaczeniu nieruchomości na cele reformy rolnej, które następnie zostało anulowane w części nieruchomości o powierzchni 4,3722 ha, na której znajdują się obiekty mienia nieruchomego wykorzystywane do celów przemysłowych decyzją Wojewody Częstochowskiego znak GKG-V-6016/3/95 z 14 listopada 1995 r. Prezydent wskazał, że skarżąca wniosła o zwrot nieruchomości, będących w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa współwłasnością A.G., od którego wnioskodawczyni wywodzi swoje prawo. Wniosek o zwrot nieruchomości zawierał historię spadkową, natomiast do wniosku zostały załączone tylko niektóre kopie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po poprzednich właścicielach nieruchomości. Już podczas oceny złożonego w postępowaniu wniosku powinny zostać wykazane braki w dokumentacji, niemniej nie zostało to uczynione. Skoro zatem zostało to ujawnione podczas dalszego rozpatrywania sprawy, nie można było pominąć tej okoliczności i uznać wnioskodawczynię jako legitymującą się przymiotem strony postępowania. Zdaniem Prezydenta w sprawie wielokrotnie zwracano się do pełnomocnika skarżącej o uzupełnienie wniosku przez przedłożenie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po właścicielach wywłaszczonych nieruchomości. Jednak do dnia wydania rozstrzygnięcia dokumenty te nie zostały przedłożone. Niezależnie od tego, czy przy składaniu wniosku dołączone zostały kopie tych dokumentów, czy też nie, możliwe było ich odtworzenie, ponieważ do wniosku nie były składane ich oryginały. W pismach informowano, że winny zostać złożone w sprawie kopie za okazaniem urzędowi oryginału w celu możliwości poświadczenia ich za zgodność z oryginałem. Poproszono również o formalne potwierdzenie dziedziczenia przez przedłożenie postanowień sądowych o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia po A.G. i K.J. (w części VIII w punkcie 6 wniosku wymieniono, że jako kserokopie załączono dokumenty spadkowe po P.G., L.G., D.G., G.P. - kserokopie oraz dokumenty potwierdzające datę zgonu H.P., zatem nawet zagubienie tych kopii, nie powinno stanowić dla strony trudności w ich odtworzeniu). Mimo wielu wezwań i wyznaczonych terminów na uzupełnienie wniosku, jak również braku kontaktu w tej sprawie, do dnia wydania rozstrzygnięcia w sprawie dokumenty potwierdzające spadkobranie prowadzące do uprawnienia skarżącej nie zostały przedstawione. Prezydent podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy. Obejmowały one poszukiwanie dokumentów wywłaszczeniowych, których nie odnaleziono w archiwum zakładowym Urzędu Miasta Częstochowy. Korespondowano w tej sprawie ze Śląskim Urzędem Wojewódzkim w Katowicach (odnaleziono jedynie kopię decyzji wywłaszczeniowej z 20 kwietnia 1953 r. znak Sa.lll/20/3/52), Starostwem Powiatowym w Częstochowie, obecnym właścicielem/użytkownikiem wieczystym nieruchomości. W celu odnalezienia dokumentów archiwalnych dotyczących wywłaszczenia dokonano wglądu do ksiąg wieczystych, w tym zbioru dokumentów rep hip [...]. Nadto poszukiwano dokumentów dotyczących terenu objętego wnioskiem w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej. Mimo tego, dokumentów nie odnaleziono. Wnioskodawczyni w toku postępowania składała, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 r. poz. 775, dalej kpa) ponaglenia na przewlekłość prowadzonego postępowania. Pierwsze datowane na 22 marca 2021 r. na podstawie postanowienia znak NWXIV.7581.7.7.2021 Wojewody Śląskiego z 19 kwietnia 2021 r. zostało uznane za nieuzasadnione. Po ponownych ponagleniach z 8 listopada 2021 r., 25 lipca 2022 r., 12 czerwca 2023 r. Wojewoda Śląski poinformował pełnomocnika strony o wyczerpaniu tego środka zaskarżenia. Zawiadomieniem z 27 lipca 2023 r., zgodnie z art. 10 § 2 kpa przed wydaniem decyzji, umożliwiono wnioskodawczyni wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie ewentualnych żądań. Mimo tego, że pełnomocnik wnioskodawczyni zapoznała się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, do organu nie wpłynęła żadna korespondencja. Decyzją z dnia 21 sierpnia 2023 r. nr MN.6821.27.2020 Prezydent Miasta Częstochowy umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone na wniosek strony z dnia 6 lipca 2020 r. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca (k. 13-15 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej ppsa), oddalił skargę na bezczynność, gdyż nie dopatrzył się okoliczności wskazujących na niezasadną pasywność organu. W ocenie składu orzekającego, Prezydent Miasta Częstochowy podejmował wszystkie czynności, leżące w jego kompetencji, które miały wyjaśnić sprawę. Jednakże zupełny brak aktywności skarżącej strony uniemożliwił prowadzenie postępowania, dlatego zostało ono umorzone jako bezprzedmiotowe. Sąd I instancji szczegółowo podając motywy swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił w jaki sposób orzecznictwo sądowoadministracyjne rozumie pojęcie przewlekłości postępowania. Przywołał normy ogólnego postępowania administracyjnego, statuujące terminy załatwiania spraw administracyjnych. Przechodząc do rozpoznania skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przypomniał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej. W ocenie Sądu I instancji dołączone do wniosku dokumenty nie były wystarczające, jak również część z nich wymagała okazania (w oryginale) organowi, w celu potwierdzenia ich autentyczności. Z akt administracyjnych wynika, że Prezydent wielokrotnie zwracał się do pełnomocnika skarżącej o uzupełnienie wniosku przez przedłożenie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po właścicielach wywłaszczonych nieruchomości. Były to pisma z 6 kwietnia 2021 r. i 28 października 2022 r. W piśmie, które wpłynęło do organu 24 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że w sprawie nie są podejmowane żadne czynności i ponownie przedstawił, w formie opisowej prawa skarżącej do nieruchomości, nie przedstawiając jednak żadnej dokumentacji na poparcie swoich twierdzeń. W odpowiedzi pismem z 2 stycznia 2023 r. organ poinformował pełnomocnika strony, że przedłożona dokumentacja nie jest wystarczająca do rozstrzygnięcia sprawy. W kolejnym piśmie pełnomocnik skarżącej zażądała "wszczęcia postępowania w sprawie" i przeprowadzenia szeregu dowodów pozwalających ustalić dokładne położenie i stanu nieruchomości. W odpowiedzi Prezydent pismem z 23 maja 2023 r. wyjaśnił, że kluczowe dla prowadzenia postępowania jest ustalenie następstwa prawnego po byłych właścicielach nieruchomości a nie może to nastąpić, do czasu przedłożenia przez skarżącą odpowiedniej dokumentacji oraz, do wglądu, oryginałów założonych dokumentów (w błędnie nieponumerowanych aktach Prezydenta). Po kolejnym przypomnieniu przez Sąd I instancji, w jaki sposób winny być załatwiane sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, gdy chodzi o ramy czasowe takiego działania, skład orzekający zauważył, że postępowanie w sprawie trwało długi czas. Jednocześnie uprawnionym wydaje się pytanie, czy postępowanie w ogóle winno zostać wszczęte, w sytuacji, gdy skarżąca nie przedstawiła dowodów następstwa prawnego po właścicielach wywłaszczonej nieruchomości. Skoro doszło do wszczęcia postępowania (zostały podjęte czynności wyjaśniające) jedyną formą jego zakończenia, ze względu na brak wykazania wspomnianego następstwa, było umorzenie postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że powinno to nastąpić wcześniej, bez prowadzenia przez organ ze skarżącą nic nie wnoszącej do sprawy korespondencji. Prezydent podjął jednak postępowanie dowodowe w zakresie statusu prawnego spornych nieruchomości. Świadczy o tym zgromadzony materiał dowodowy. Kluczowa dla sprawy kwestia następstwa prawnego po właścicielach wywłaszczonych nieruchomości nie została wyjaśniona. Dlatego Prezydent wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy, usiłując uzyskać od skarżącej i jej pełnomocników potwierdzenie wspomnianego następstwa. Do końca postępowania to następstwo nie zostało wykazane. Sąd I instancji odniósł się do kwestii aktywności strony i jej pełnomocników w sprawie. Z merytorycznego punktu widzenia sprowadzała się ona jedynie do składania wezwań o przyśpieszenie wydania rozstrzygnięcia oraz ponagleń. Przez cały okres postępowania ani skarżąca, ani jej pełnomocnicy nie dostarczyli dokumentów potwierdzających następstwo prawne po właścicielach wywłaszczonej nieruchomości. Takie zachowanie, w postępowaniu wszczętym na wniosek strony, należy traktować w kategoriach okoliczności przez nią zawinionych (k.80, 94-101 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodła B.J. (dalej skarżąca lub skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez r. pr. K.Ł., zaskarżając w całości wyrok II SAB/Gl 131/24, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 149 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia, że Prezydent Miasta Częstochowy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, położonych w C. przy ul. W., ul. R., ul. Z. w sytuacji, gdy: a. postępowanie administracyjne przed organem I instancji prowadzone było przez ponad 3 lata, a zatem maksymalne terminy załatwienia sprawy, przewidziane w art. 35 § 3 kpa zostały przekroczone kilkunastokrotnie, a w sprawie przez ponad dwa lata organ nie podejmował jakichkolwiek czynności, co jednoznacznie dowodzi wystąpienia stanu bezczynności i zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi; b. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA podniósł (s. 8 uzasadnienia) następująco: "Tu Sąd zwraca organowi administracji uwagę, że powinno nastąpić wcześniej, bez prowadzenia ze skarżącą nic nie wnoszącej do sprawy korespondencji", co jednoznacznie dowodzi przekroczenia przez organ terminów załatwiania spraw, która to okoliczność została dostrzeżona przez Sąd I instancji, a mimo to nie skutkowała uwzględnieniem skargi na bezczynność organu; 2. art. 151 w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 35 § 5 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez oddalenie skargi na bezczynność na skutek orzeczenia nie na podstawie akt sprawy, a wyłącznie ich części - stanowiska organu, na skutek wadliwego przyjęcia, że długotrwałe prowadzenie postępowania zawinione było przez skarżącą, za co organ nie ponosi odpowiedzialności, bowiem skarżąca nie przedłożyła - mimo wezwań organu - dokumentów potwierdzających następstwo prawne po dawnych współwłaścicielach nieruchomości w sytuacji, gdy z akt sprawy, na podstawie których WSA winien orzekać, wynika jednoznacznie, że dokumenty potwierdzające następstwo prawne zostały przez nią złożone wraz z wnioskiem wszczynającym postępowanie, pomijając że: a. w dokumencie urzędowym - postanowieniu Wojewody Śląskiego z 19 kwietnia 2021 r. - znajdującego się w aktach sprawy i wydanego na skutek ponaglenia wniesionego przez skarżącą - potwierdzono, że: "Do wniosku załączono wydruki z elektronicznej bazy ksiąg wieczystych, plik dokumentów dotyczących [...] S.A. obszerne dokumenty mające potwierdzać następstwo prawne wnioskodawczym po byłych właścicielach nieruchomości (...)", a zatem dokumenty te bezspornie znajdowały się w aktach sprawy, zostały przez skarżącą złożone, a na skutek działań albo zaniechań organu, zostały z nich usunięte lub zagubione, konsekwencje czego organ w sposób bezprawny przenosi na skarżącą; b. w treści pisma z 5 sierpnia 2022 r., skierowanego do skarżącej, wynika, że pracownik, który dotychczas prowadził sprawę, już jej nie prowadzi i została ona przejęta przez innego pracownika urzędu, który objął ją w przekonaniu, że wszystkie przesłanki do prowadzenia postępowania zostały ustalone i zweryfikowane, a zatem organ de facto potwierdził, że przez blisko dwa lata dopuszczał się bezczynności, bowiem w tym czasie nie zweryfikował elementarnej kwestii, jaką jest kompletność akt i wykazanie następstwa prawnego - a tym samym przymiotu strony - po dawnych współwłaścicielach nieruchomości, jak również w sposób zawoalowany przyznał się do ich zagubienia; c. z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ podejmował w toku postępowania czynności, w tym występował do innych instytucji z wnioskami o udzielenie informacji czy przesłanie dokumentów, czego nie mógłby uczynić, gdyby nie traktował skarżącej jak strony postępowania, zaś uzyskanie przymiotu strony postępowania było możliwe wyłącznie po ustaleniu jej następstwa prawnego po dawnych współwłaścicielach, co skarżąca wykazała składając do akt sprawy stosowne dokumenty potwierdzające jej następstwo prawne, które następnie zostały z akt, pozostających w wyłącznym posiadaniu organów administracji publicznej, usunięte lub zagubione; d. pismem z 6 kwietnia 2021 r. - wbrew temu, co wywiódł Sąd I instancji, skarżącej nie wezwano do przedłożenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne po wywłaszczonych właścicielach nieruchomości, co wynika wprost z treści tego pisma i co dowodzi wydania wyroku z pominięciem akt sprawy; e. ze znajdujących się w aktach sprawy pism kierowanych do skarżącej, w tym pism z: 28 października 2022 r. i 23 maja 2023 r. nie wynika, o przedłożenie jakich konkretnie dokumentów potwierdzających następstwo prawne skarżąca została poproszona - a nie wezwana - a zatem, wobec nieprecyzyjnego sformułowania treści prośby (a nie wezwania) nie wiadomo, jak miała uczynić jej zadość, za co nie można jej przypisać jakiejkolwiek winy, w tym zawinienia długotrwałego prowadzenia postępowania przez organ, a w konsekwencji brak było podstaw do uznania przez Sąd I instancji, że opóźnienie w załatwieniu sprawy było przez skarżącą zawinione i uzasadniało oddalenie skargi; 3. art. 141 § 4 ppsa przez sporządzenie w sposób wadliwy, w tym przez: a. zawarcie w nim wewnętrznie sprzecznych ocen, wyrażających się z jednej strony na przyjęciu, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi z uwagi na zawinienie przez skarżącą w opóźnieniu rozpoznania sprawy, z drugiej zaś na przypisaniu organowi odpowiedzialności za zbyt długie prowadzenie postępowania; b. zaniechanie wyjaśnienia w jakim stopniu skarżąca miała się przyczynić do powstania opóźnienia w załatwieniu sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy została ona poproszona (nie wezwana) do przedłożenia do akt sprawy dokumentów potwierdzających następstwo prawne po dawnych współwłaścicielach nieruchomości po ponad 2 latach od momentu wszczęcia postępowania; c. zawierającego wewnętrznie sprzeczne twierdzenia wyrażające się z jednej strony w oddaleniu skargi jako niezasadnej wobec niedopatrzenia się po stronie organu bezczynności, z drugiej zaś w wytknięciu i zwróceniu uwagi organowi, że postępowanie prowadzone było zbyt długo, co jednoznacznie wskazuje na uchybienie terminom załatwiania spraw i podejmowanie zbędnej w ocenie WSA wymiany pism ze skarżącą; 4. art. 151 ppsa w zw. z art. 35 § 5 Kpa przez jego niewłaściwie zastosowanie i oddalenie skargi na bezczynność na skutek wadliwego uznania, że długotrwałe prowadzenie postępowania zawinione zostało przez skarżącą, która nie wykazała następstwa prawnego po dawnych właścicielach nieruchomości podczas gdy skarżąca, wraz w wnioskiem o wszczęcie postępowania, przedłożyła do akt sprawy kompletną dokumentację potwierdzającą następstwo prawne po dawnych właścicielach, zaś dokumentacja ta została zagubiona przez organ w toku postępowania, a zatem skarżąca w żaden sposób nie przyczyniła się do niezałatwienia sprawy w terminie, w przeciwieństwie do organu. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa; ewentualnie, w razie braku podstaw do zastosowania art. 188 ppsa, o uchylenie zaskarżonego wyroku, uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, stosownie do art. 185 § 1 ppsa; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; przeprowadzenie rozprawy (k. 107-114 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Na rozprawie dnia 12 czerwca 2025 r. pełnomocnik skarżącej wnosiła i wywodziła jak w skardze kasacyjnej. Podniosła, że mandantka nie dysponuje dokumentami, o które zwracał się Prezydent. Dokumenty te mogą być odtworzone; wymaga to dużego nakładu pracy i mogą być przedłożone w postępowaniu przed organem odwoławczym. Wojewoda zawiesił postępowania odwoławcze uznając, że warto dać szansę skarżącej, by mogła przedłożyć wymagane dokumenty (k. 131-131v akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 rzeczonej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które – jej zdaniem – zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a jak już zostało to powiedziane wcześniej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24. 11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK 1449/10, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zauważyć, że B.J. złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości sporządzony 6 lipca 2020 r. Wniosek wpłynął do Wydziału Mienia i Nadzoru Właścicielskiego Urzędu Miasta Częstochowy w tym samym dniu, tj. 6 lipca 2020 r., co potwierdza parafowana prezentata. Co istotne, w treści prezentaty nie wskazano, aby do wniosku został załączony - przez pełnomocnika strony nie będącego profesjonalistą - segregator zawierający kilkaset stron dokumentacji potwierdzającej m. in., że skarżąca kasacyjnie jest spadkobiercą właścicieli wywłaszczonych nieruchomości. Nie oznacza to, że taki segregator w ogóle nie został załączony. Zarazem - z drugiej strony - nie sposób przekonująco wywodzić, by jego załączenie przez nieprofesjonalnego pełnomocnika do wniosku B.J., rzeczywiście miało miejsce. Faktem jest jednak, że wniesienie wniosku - niezależnie od tego, czy wraz ze wspomnianym segregatorem, czy też bez niego - zainicjowało postępowanie przed Prezydentem Miasta Częstochowy jako organem I instancji, gdyż - zgodnie z art. 61 § 3 kpa - datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Organ administracyjny nie skorzystał z normy kompetencyjnej określonej w art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którą gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Już po wszczęciu postępowania, nie doszło do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, co nastąpiło dopiero w trzy lata po wszczęciu postępowania, tj. 21 sierpnia 2023 r. Zatem jeszcze raz należy podkreślić, że nie jest sporne, że wniosek B.J. skutecznie zainicjował postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W świetle uzasadnienia uchwały NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a kpa), nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (gdyż nie załączono do niego wszystkich wymaganych prawem elementów formalnych). Jeżeli więc doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem B.J., to konsekwentnie Prezydent Miasta Częstochowy powinien był respektować przepisy określające terminy załatwiania spraw w ogólnym postępowaniu administracyjnym: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Należy zauważyć, że przynajmniej w pierwszym etapie tego postępowania, organ był w istocie pasywny. Nawet jeżeli uznać, że pismem z 6 kwietnia 2021 r. organ wezwał stronę do przedłożenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na treść tego pisma jest kwestią dyskusyjną, to z całą pewnością były to czynności podejmowane już po upływie ustawowego terminu załatwienia sprawy. Swoista pasywność w tym zakresie mogła oczywiście być spowodowana stopniem złożoności sprawy (ponadstandardowo skomplikowany stan prawny i faktyczny) bądź czynnikami wewnątrzadministracyjnymi, co implicite potwierdza fakt, że zmienił się pracownik urzędu, który prowadził sprawę wywołaną wnioskiem z dnia 6 lipca 2020 r. (suponuje to zawiadomienie z 5 sierpnia 2022 r. nr pisma MN.6821.27.2020). Jednakże tego rodzaju przyczyny nie podlegają ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście skuteczności skargi na bezczynność organu, gdyż nie zwalniają organu z terminowego załatwienia sprawy. Innymi słowy, sposób organizacji pracy w organie nie może usprawiedliwiać jego bezczynności lub prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Mając jednak na uwadze brak rozstrzygnięcia w sprawie, a także to, że - jak zauważono w kwestionowanym wyroku o sygn. II SAB/Gl 131/24 - organ zwracał się do pełnomocnika skarżącej o uzupełnienie wniosku przez przedłożenie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po właścicielach wywłaszczonych nieruchomości dopiero przy pismach z 6 kwietnia 2021 r. i 28 października 2022 r., trafne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 3 i art. 151 ppsa w zw. z art. 35 § 3 kpa. Naczelny Sąd administracyjny zauważa, że we wniesionym środku prawnym skarżąca kasacyjnie nie wskazała jako wzorca kontroli art. 149 § 1a ppsa (stanowiącego podstawę stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa). Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli opóźnienie w załatwieniu sprawy jest znaczne oraz może zostać ocenione, jako w istocie brak zainteresowania organu załatwieniem sprawy. Do takiej sytuacji dojdzie przede wszystkim, jeżeli po wszczęciu postępowania organ ten bezprawnie "milczy" przez czas wielokrotnie przekraczający przewidziany w ustawie termin załatwienia sprawy; nie zmierza do zakończenia postępowania, pomimo korzystania przez stronę ze środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności, a wydane ostatecznie rozstrzygnięcie (o ile do tego dojdzie) ewidentnie świadczy o tym, że sprawę można było załatwić w terminie ustawowym. Uwzględniając wywiedzione wyżej rozumienie pojęcia "bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa", a z drugiej strony okoliczności rozpoznawanej sprawy, w tym podejmowanie czynności procesowych zmierzających do ustalenia stanu faktycznego oraz wielokrotne informowanie o nowych - dodatkowych - terminach załatwienia sprawy (tzw. obowiązek sygnalizacyjny), Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że jakkolwiek Prezydent Miasta Częstochowy, rozpatrując wniosek B.J., naruszył art. 35 § 3 i art. 36 § 1 i § 2 kpa, a przez to dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa, to bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie całokształt prowadzonego postępowania, należy bowiem zauważyć, że organ podejmował czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności poszukiwał ex officio dokumentów wywłaszczeniowych, co zaowocowało odnalezieniem kopii decyzji wywłaszczeniowej z 20 kwietnia 1953 r. znak Sa.lll/20/3/52. Tym samym bezczynność organu nie ujawniła się w toku całego postępowania i nie sposób przyjąć, by cechowała się rażącym naruszeniem prawa rozumianym jako stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z 27.3.2013 r. II OSK 468/13; wyrok NSA z 29.11. 2018 r. II GSK 1619/18). Tymczasem tylko tego rodzaju bezczynność uzasadnia orzeczenie stosownie do art. 149 § 1a ppsa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa. Z pierwszego z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ppsa. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Powyższy przepis kieruje do Sądu I instancji obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy z tym, że art. 133 § 1 ppsa nie stanowi podstawy oceny materiału dowodowego przez sąd administracyjny. W orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 ppsa zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Autorka skargi kasacyjnej wywodzi, że do naruszenia ww. przepisu doszło z uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na bezczynność, orzekał na podstawie części akt, a nie ich całości. Jednocześnie Autorka środka prawnego argumentuje, że wszelkie dokumenty zostały złożone wraz z wnioskiem wszczynającym postępowanie. W tej sytuacji nie mogło być skuteczne zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy, które miało by miejsce, gdyby gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął określony fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, czyli wówczas, gdyby naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu, które miało być prowadzone w sposób pasywny. Art. 141 § 4 ppsa określa wymogi w odniesieniu do uzasadnienia wyroku, które powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Skoro z treści art. 141 § 4 ppsa wynika, że uzasadnienie wyroku musi zawierać opis stanu faktycznego sprawy oraz stanowisk stron postępowania, w tym wskazanie zarzutów skargi i argumentację strony przeciwnej oraz stanowisko sądu wraz z właściwie uzasadnioną podstawą prawną, to należy przyjąć, że zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów ma umożliwić odtworzenie sposobu rozumowania sądu, które doprowadziło do danego rozstrzygnięcia. Ponadto wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA z 25.4.2025 r. III OSK 943/24). Sytuacja taka nie miała w niniejszej sprawie miejsca. Zwalczanie ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji nie może następować za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane na mocy ww. przepisu i poddaje się kontroli instancyjnej. Wyjaśnienia wymaga również, że zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 141 § 4 ppsa przez Sąd I instancji przez sporządzenie uzasadnienia kwestionowanego wyroku w sposób wadliwy. Jednakże zarzut ten nie mógł okazać się usprawiedliwiony, gdyż kwestionowany judykat w pełni poddawał się kontroli instancyjnej i zawierał określone dyspozycją art. 141 § 4 ppsa elementy konstrukcyjne. To, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że przynajmniej w początkowej fazie organ rzeczywiście pozostawał bezczynny, nie oznacza, że uzasadnienie wyroku w sprawie o sygn. II SAB/Gl 131/24 naruszało wymogi prawne określone w art. 141 § 4 ppsa. Skarga na bezczynność w tej sprawie była dopuszczalna, gdyż wprawdzie Prezydent Miasta Częstochowy dnia 21 sierpnia 2023 r. wydał decyzję, jednakże - w dniu wpłynięcia skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (26 września 2023 r.) - nie była to jeszcze decyzja ostateczna. Tymczasem, wedle uchwały NSA z 22.6.2020 r. II OPS 5/19, przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny skargi na bezczynność wniesionej na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, stanowi zakończenie postępowania i wydanie ostatecznej decyzji. Jak już powiedziano, w kontrolowanej sprawie nie wystąpiła tzw. historyczna bezczynność, gdyż na dzień wniesienia skargi na pasywność organu administracyjnego, ww. decyzja nie uzyskała jeszcze przymiotu ostateczności, a Wojewoda Śląski - rozpoznając odwołanie od decyzji o umorzeniu postępowania - zawiesił to postępowanie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok (pkt 1 sentencji), na podstawie art. 188 ppsa w związku z: 1. art. 149 § 1 pkt 3 ppsa orzekł jak w pkt 2 sentencji; 2. art. 149 § 1a ppsa, orzekł jak w pkt 3 sentencji; 3. art. 151 ppsa, orzekł jak w pkt 4 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 193 ppsa orzekł jak w pkt 5 sentencji.