I OSK 1318/24

Dnia 17 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2073/23 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr KKU-34/23 w przedmiocie nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 1 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2073/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr KKU-34/23 w przedmiocie nabycia przez Gminę Miasto Łódź mienia Skarbu Państwa. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej też Komisja, KKU) uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 5 grudnia 2022 r. odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Łódź prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Łodzi – przy ul. [...] nr, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 549 m2 i [...] o pow. 2479 m2 w obrębie W-14, uregulowanej w księdze wieczystej nr LD1M/00341082/4 prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi, XVI Wydział Ksiąg Wieczystych - i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto Łódź prawa własności wskazanej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Komisja wyjaśniła, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., tj. na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: ustawa z dnia 10 maja 1990 r., ustawa komunalizacyjna) należała do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. na rzecz Gminy Miasta Łódź. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...] S.A. w Warszawie. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że Komisja słusznie uznała, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, stosownie do treści którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Ta zaś w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301) PKP nie ujęła. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało bowiem, jak już wyjaśniono, należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie posiadały. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] S.A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając : I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa, tj.: a. art. 5 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) przez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej (podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego), a w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie tego przepisu, pomimo, iż przepis ten nie powinien w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania; b. art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz.U. Nr 26, poz. 138, ze zm.) w związku z art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 24, poz. 122) przez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności; c. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.). w związku z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (tj. Dz.U. z 2021r. poz. 146) dalej jako "ustawa o komercjalizacji" przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP, oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji; d. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj, Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, pomimo, iż przepis ten w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie; e. art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm.) dalej jako Konstytucja RP poprzez jego niezastosowanie, pomimo, iż przepis ten w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie; f. art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o komercjalizacji poprzez uznanie, że gmina może nabyć nieruchomość stanowiącą mienie wchodzące w skład linii kolejowej o państwowym znaczeniu, podczas gdy tereny te są całkowicie wyłączone z obrotu (res extra commercium), co wyłącza możliwość komunalizacji. II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, tj. a. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 28 k.p.a.; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a.; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem w/w przepisów postępowania administracyjnego; e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 6 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem w/w przepisów postępowania administracyjnego. W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie zagadnienia materialnoprawne łączą się z procesowymi, gdzie te pierwsze determinują zarazem kierunek postępowania w sprawie. Uzasadnia to łączne rozpoznanie powołanych zarzutów. Zasadniczym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest okoliczność, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez PKP było jedynie władztwem faktycznym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego problematyka statusu prawnego gruntów, pozostających w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe, od wielu lat stanowiła i nadal stanowi przedmiot orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji. W sprawach pomiędzy [...] S.A. z siedzibą w Warszawie a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie, stwierdzając, że PKP, o ile nie legitymuje się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, nie może być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał również, że PKP nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej z 1990 r. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Na uwadze mieć należy, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej (por. G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2013, s. 235–241). Naczelny Sąd Administracyjny w wydawanych na przestrzeni ostatnich lat orzeczeniach akcentował, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, iż majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie", nie są bowiem tożsame pojęciem "należy do", opisanym powyżej, które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko PKP, że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Zdaniem NSA z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślano, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym. NSA wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że od samego początku swego istnienia PKP miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał PKP m.in. inwentaryzację majątku. W celu ujednolicenia poglądów prawnych, występujących w tego rodzaju sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4 poz. 59) oraz w dniu 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 w składzie 7 sędziów uchwały, w których zajął stanowisko, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego przysługiwania prawa, w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), oznacza, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). We wskazanych uchwałach zgodnie również przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W powołanych uchwałach zaakcentowano, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzono, że uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe" przewidywała, że PKP wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 w/w ustawa przewidziała prawo PKP do zarządzania liniami kolejowymi, nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003r. – t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1727, obecnie Dz. U. z 2017r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. W obu powołanych uchwałach uznano jednak, że "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2024 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/23). Nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", gdyż weszły one w życie po dniu komunalizacji i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto art. 34a tej ustawy, przewidujący, iż grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03). Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o komercjalizacji (zarzut I f), dotyczący wyłączenia gruntów kolejowych z obrotu. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że jedyną materialnoprawną podstawą wyłączenia mienia z komunalizacji jest art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. PKP nie jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Polskie Koleje Państwowe 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. W sprawie nie ma także zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Wykaz tych przedsiębiorstw i jednostek określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r., w którym nie zostało wymienione przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe jako podmiotu wyłączonego z komunalizacji. W konsekwencji zaś obalenia powyższego zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o komercjalizacji – za bezzasadne uznać należało wszystkie zarzuty wymienione w skardze kasacyjnej w ramach naruszenia przepisów postępowania, tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a.; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a.; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Z powyższymi zarzutami procesowymi nie sposób się zgodzić. Wbrew stanowisku PKP, nie można uznać, że w toku postępowania administracyjnego doszło do istotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Przeanalizowany w sprawie materiał dowodowy zgromadzony podczas postępowania wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod infrastrukturę kolejową. Sąd I instancji za prawidłowy uznał pogląd Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stwierdzający, że powyższe nie stanowi jednak podstawy do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie skarżącej kasacyjnie. Sąd I instancji uznał, że samo faktyczne władanie nieruchomością nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, a PKP nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na niej zarząd bądź użytkowanie. Strona skarżąca kasacyjnie do takiego dokumentu również się nie odwołuje. Tym samym prowadzi to do wniosku, że przedsiębiorstwu państwowemu [...] S.A. nie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu tej nieruchomości, a to oznacza, że jako składnik mienia państwowego należała ona wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Powyższe wskazuje, że wnosząca skargę kasacyjną Spółka błędnie uznaje, że okoliczność funkcjonowania na nieruchomości infrastruktury kolejowej nie została oceniona w postępowaniu przed organem, bądź została oceniona z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że okoliczność ta w żaden sposób nie potwierdza istnienia zarządu na nieruchomości przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", w rozumieniu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. W tym kontekście za niezrozumiały i nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zarzut nie został w żaden sposób rozwinięty, a już z samej analizy powyższych przepisów wynika, że organy działały na podstawie i w granicach prawa. W ocenie składu orzekającego, raz jeszcze podkreślić należy, że dokumenty przedstawiane przez strony mogą być dowodami wyłącznie na to, co zostało w nich urzędowo zaświadczone i dlatego dopóki z treści aktu prawnego nie będzie wynikało, że podmiot nabywa mienie w zarząd, to nie można skutecznie prawnie twierdzić istnienia takiego zarządu. Tym samym zdaniem składu orzekającego, nie można było stwierdzić, że w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły zasady postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że Polskie Koleje Państwowe nie legitymowały się żadnym tytułem do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Nie została wydana żadna decyzja, wskazująca na taki tytuł, ustanawiająca go, czy potwierdzająca, zaś przepisy wskazane przez PKP również takiego tytułu nie potwierdzają. Próba podważenia braku możliwości komunalizacji w kontekście art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o komercjalizacji dotyczącego wyłączenia gruntów kolejowych z obrotu również została skutecznie obalona w rozpoznawany stanie faktycznym i prawnym. Ponownie wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz w uchwale z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. Nie mogły być zatem uwzględnione zarzuty skargi kasacyjnej. Skoro bowiem nie było przeszkód do komunalizacji, gdyż Polskie Koleje Państwowe nie miały tytułu prawnego do nieruchomości będącej jej przedmiotem, uznać należało, że zarówno decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są zgodne z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z omówionych powodów z uwagi na niezasadność przywołanych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.