I OSK 132/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 662/24 w sprawie ze skargi J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 kwietnia 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/832/2024/5693 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 4 marca 2024 r. nr OPS.SR-4432/SP/522/24; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz J. F. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 18 października 2024 r. (sygn. akt II SA/Gl 662/24), oddalił skargę J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 kwietnia 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/832/2024/5693 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy. Burmistrz Gminy i Miasta [...], decyzją z dnia 4 marca 2024 r. nr OPS.SR-4432/SP/522/24, po rozpoznaniu wniosku skarżącego złożonego w dniu 14 lutego 2024 r., odmówił przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką L. F., wskazując w uzasadnieniu, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej "u.ś.r."), tj. niepełnosprawność matki nie powstała do ukończenia 18 roku życia lub trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej nie później niż do 25 roku życia. Po rozpatrzeniu odwołania J. F., Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Katowicach, decyzją z dnia 16 kwietnia 2024 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skoro wniosek skarżącego został złożony w dniu 7 lutego 2024 r. (powinno być w dniu 14 lutego 2024 r.), to zastosowanie w sprawie znajduje art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. Mając na uwadze treść tego przepisu, Kolegium uznało, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, iż jest ono ustawowo zastrzeżone dla tych opiekunów, którzy sprawują opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, które nie ukończyły 18 roku życia. Tymczasem skarżący domagał się świadczenia w związku z opieką sprawowaną nad matką, której wiek przekraczał wskazaną granicę. . W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, J. F. zarzucił ww. decyzji Kolegium naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1, art. 8, art. 77, art. 79a, art. 80 i art. 81 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17, art. 24 ust. 2a u.ś.r. i art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Oddalając – na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a.") – w/w skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że była ona niezasadna. Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, że wniosek skarżącego z dnia 14 lutego 2024 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką nie mógł zostać rozpatrzony na podstawie przepisów u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym przed wprowadzeniem z dniem 1 stycznia 2024 r. zmian w tej ustawie na podstawie art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429, dalej "u.ś.w."). Jak wskazywał bowiem Sąd, zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w., w sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 u.ś.w. (tj. u.ś.r.) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. O powstaniu jednak prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza zaistnienie wymaganych przez prawo przesłanek w chwili złożenia wniosku. Oznacza to, że w przypadku wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, złożonego przed dniem 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 lit. a) u.ś.w. zamieniającego art. 17 u.ś.r.) organy administracji, rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r., zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełniał przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można natomiast mówić jedynie w takim wypadku, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie, przed wskazanym dniem spełniła wszystkie wymagane przepisami u.ś.r. warunki, a jedynie organ nie zdążył - przed tą datą - wydać decyzji przyznającej świadczenie. Zatem - jak podkreślał Sąd Wojewódzki - regulacja z art. 63 u.ś.w. umożliwia przyznanie świadczenia tylko tym osobom, które przed zmianą przepisów złożyły kompletny wniosek, ale organy nie zdążyły go do dnia 31 grudnia 2023 r. rozpoznać. Skoro zaś wniosek skarżącego pochodził z dnia 14 lutego 2024 r., to nie mógł być on rozpatrzony przy uwzględnieniu zasad obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Odnosząc się natomiast do argumentacji przedstawionej w skardze a dotyczącej dochowania przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wskazanego w art. 24 ust. 2a u.ś.r., Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis ten reguluje wyłącznie materię dotyczącą okresu za jaki należne jest świadczenie, jeżeli wniosek o jego przyznanie wpłynie w terminie do 3 miesięcy od daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Nie zmienia to jednak faktu, że dla jego przyznania koniecznym jest wystąpienie przez uprawnionego z wnioskiem, gdyż to ten wniosek przesądza o powstaniu prawa do w/w świadczenia. Oznacza to, że skoro wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony po dniu 31 grudnia 2023 r., to przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. nie mógł być rozumiany w ten sposób, że na jego podstawie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Czym innym jest bowiem data powstania prawa do świadczenia (która zależy od daty złożenia wniosku o jego przyznanie), a czym innym okres za który świadczenie jest przyznawane. Konkludując, Sąd I instancji stwierdził, że w świetle obowiązującego od dnia 1 stycznia 2024 r. przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być uwzględniony, gdyż obecnie tego rodzaju świadczenie jest należne tylko osobie sprawującej opiekę nad osoba niepełnosprawną, która nie ukończyła 18 lat. Tymczasem skarżący ubiegał się o świadczenie związane z opieką nad matką, której wiek przekraczał wskazaną granicę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. F., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący oświadczył również, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił zaś - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. -naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 u.ś.w. w związku z art. 24 ust. 2a oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu do dnia 31 grudnia 2023 r.) - poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwie zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy u.ś.r. obowiązujące od dnia 1 stycznia 2024 r., podczas gdy wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został wniesiony w terminie uprawniającym do zastosowania w niniejszej sprawie u.ś.r., w szczególności art. 17 ust. 1 b ustawy, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., a więc prawo do świadczenia pielęgnacyjnego winno zostać ustalone począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (26 września 2023 r.), a nie od miesiąca, w którym wpłynął wniosek (14 lutego 2024 r.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie powyższego zarzutu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wnosiło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Rozpatrywana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna. Kwestią sporną jest ustalenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, złożony w dniu 14 lutego 2024 r., winien być procedowany w oparciu o przepisy u.ś.r. w wersji obowiązującej do 31 grudnia 2023 r., czy też z uwzględnieniem zmian przepisów ww. ustawy, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. Skład orzekający pragnie w związku z tym wyjaśnić, że od dnia 1 stycznia 2024 r. nastąpiła znacząca zmiana przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, która wprowadziła nowe rozwiązania w systemie świadczeń dla osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów. W ustawie tej ustawodawca zawarł bowiem regulację o charakterze intertemporalnym, wskazującą, jakie brzmienie ustawy o świadczeniach rodzinnych winno mieć zastosowanie do określonego stanu faktycznego. Zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 u.ś.w., w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43, czyli u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zauważyć jednak w tym miejscu należy, że u.ś.w. nie wyjaśnia co oznacza zwrot "prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r.". Celowym jest w związku z tym odwołanie się w tym zakresie do art. 24 u.ś.r. (który nie uległ zmianie na skutek wskazanej nowelizacji i którego treść była taka sama przed dniem 1 stycznia 2024 r. jak i obecnie). Stosownie zaś do treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Dla powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego decydująca więc - co do zasady - jest data wystąpienia z wnioskiem o to świadczenie. Tym niemniej w sytuacji, kiedy przyznanie świadczenia rodzinnego uzależnione jest od przedłożenia stosownego orzeczenia o niepełnosprawności, to zastosowanie znajdzie art. 24 ust. 2a u.ś.r., zgodnie z którym, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W związku z tym w/w przepis wyznacza zatem inny moment powstania prawa do świadczenia rodzinnego niż wskazany w art. 24 ust. 2. Przewiduje bowiem możliwość wstecznego przyznania prawa do omawianego świadczenia nie od miesiąca, w którym został złożony kompletny wniosek, ale od miesiąca wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności. Powołany przepis stanowi zatem normę prawa materialnego, która - w ujęciu czasowym - wyznacza zakres materialnego prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności. Jednocześnie jest to także norma regulująca zależności pomiędzy postępowaniem w sprawie ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności a postępowaniem w sprawie przyznania świadczenia rodzinnego. W tym kontekście należy więc odczytywać zawarte w powyższej regulacji prawnej sformułowanie odnoszące się do wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, od którego złożenia ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Tym samym nie można było zgodzić się z Sądem I instancji, że art. 24 ust. 2a u.ś.r. reguluje wyłącznie materię dotyczącą okresu za jaki należne jest świadczenie i w tym znaczeniu nie ma wpływu na moment powstania prawa do tego świadczenia. W konsekwencji skład orzekający podzielił prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym sformułowanie: "prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r." obejmuje nie tylko sytuacje, w których wniosek o świadczenie pielęgnacyjne złożono do tego dnia, ale również przypadki, gdy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia został co prawda złożony po dniu 31 grudnia 2023 r., lecz nastąpiło to z zachowaniem terminu określonego w art. 24 ust. 2a u.ś.r., a sam wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności wpłynął do organu orzeczniczego do dnia 31 grudnia 2023 r. i ustalony stopień niepełnosprawności również datowany był na dzień przypadający przed tą datą. Powyższe oznaczało więc, że stosowanie art. 63 ust. 1 u.ś.w., należało odnieść również do sytuacji, w których wprawdzie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony po dniu 31 grudnia 2023 r., ale jednocześnie wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności został złożony do dnia 31 grudnia 2023 r. i wydane w związku z tym wnioskiem orzeczenie potwierdzało stopień niepełnosprawności, istniejący przed dniem 1 stycznia 2024 r. (zob. wyroki NSA z: 7 października 2025 r., I OSK 2025/24; 8 października 2025 r., I OSK 202/25; 17 grudnia 2025 r., I OSK 2339/24; 15 stycznia 2026 r., I OSK 5/25 - pub. www.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynikało, że wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki skarżącego został złożony w dniu 26 września 2023 r., a więc przed dniem 31 grudnia 2023 r. Orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności wydano z kolei dopiero w dniu 25 stycznia 2024 r., ale w orzeczeniu tym potwierdzono, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 26 września 2023 r. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący złożył z kolei w dniu 14 lutego 2024 r., a więc z zachowaniem trzymiesięcznego terminu licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. W rezultacie, skoro wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną zostanie złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., to wnioskodawca nabywa prawo do tego świadczenia od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, powyższe oznaczało, że w analizowanym stanie faktycznym taka właśnie sytuacja miała miejsce. W związku z tym, prawo skarżącego "powstało" – w rozumieniu art. 63 ust. 1 u.ś.w. w brzmieniu przed dniem 31 grudnia 2023 r. – a tym samym wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy u.ś.r. - w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 r. - nie było prawidłowe. Ze wskazanych wyżej przyczyn za zasadny należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 u.ś.w. w zw. z art. 24 ust. 2a u.ś.r. i art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Jak podkreślał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2026 r. (sygn. akt I OSK 5/25), prawidłowa wykładnia norm regulujących przyznawanie świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności nie może być prowadzona w oderwaniu od procedury uzyskiwania stosownego orzeczenia. Postępowanie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego i postępowanie w sprawie ustalenia niepełnosprawności stanowią integralną całość, zmierzającą do ustalenia prawa do świadczenia. Ustawodawca, świadom tej zależności, w art. 24 ust. 2a u.ś.r. wprowadził szczególną regulację intertemporalną, stanowiącą wyraz tej systemowej więzi. Odmienna interpretacja prowadziłaby do trudnych do zaakceptowania rezultatów, uzależniając zachowanie praw nabytych od sprawności działania organów orzekających o niepełnosprawności, na co strona nie ma wpływu. Strona nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji faktu, iż postępowanie orzecznicze trwało - tak jak w rozpoznawanej sprawie - kilka miesięcy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy wniosek skarżącego powinien być więc rozpoznany na podstawie przepisów u.ś.r.. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Wskazywany natomiast w skardze kasacyjnej brak odniesienia się przez Sąd (a wcześniej Kolegium) do kwestii oparcia decyzji organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia na przesłane negatywnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) był bezpośrednim skutkiem przyjęcia zarówno przez Sąd Wojewódzki jak i organ odwoławczy stanowiska co do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów u.ś.r. według stanu prawnego obowiązującego od dnia 1 stycznia 2024 r. Przepis ten został bowiem z tym dniem uchylony. Z uwagi zatem na powyższe, konieczne stało się w tej sytuacji uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego, organ I instancji uwzględni rozważania zawarte w niniejszym wyroku, mając jednocześnie na uwadze, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.) której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135, art. 193 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.