I OSK 1355/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1498/23 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 25 września 2023 r., nr WS-VI.7536.1.10.2023.PB w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz J.P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W KRAKOWIE WYROKIEM Z 20 LUTEGO 2024 R. PO ROZPOZNANIU SKARGI J. P. NA DECYZJĘ WOJEWODY MAŁOPOLSKIEGO Z 25 WRZEŚNIA 2023 R. W PRZEDMIOCIE OGRANICZENIA SPOSOBU KORZYSTANIA Z NIERUCHOMOŚCI UCHYLIŁ ZASKARŻONĄ DECYZJĘ WRAZ Z POPRZEDZAJĄCĄ JĄ DECYZJĄ STAROSTY LIMANOWSKIEGO Z 21 GRUDNIA 2022 R. ORAZ ZASĄDZIŁ OD ORGANU NA RZECZ SKARŻĄCEGO ZWROT KOSZTÓW POSTĘPOWANIA. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 21 grudnia 2022 r. Starosta Limanowski orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 6,09 ha, położonej w obrębie P., jedn. ewid. N., stanowiącej własność Skarbu Państwa, a pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącego, objętej księgą wieczystą nr [...] – przez udzielenie zezwolenia Gminie N. na realizację na ww. nieruchomości inwestycji pn. "Budowa systemu kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych w miejscowości P. w gminie N.". Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Wojewoda Małopolski decyzją z 25 września 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił obydwa powyższe rozstrzygnięcia, wskazując, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niezwykle skromny i nie daje dostatecznych podstaw do przyjęcia, że podłączenie pojedynczej nieruchomości do istniejącej już sieci kanalizacyjnej może zostać uznane za realizację celu publicznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ odwoławczy. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo rozpoznanie skargi w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż Sąd błędnie uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego oraz przepisy prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., przez wadliwe ustalenie, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego oraz że inwestycja ta jest zgodna z planem miejscowym, co doprowadziło do błędnego zastosowania art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344, z późn. zm.), dalej: u.g.n. Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej podniósł, że inwestycją celu publicznego może być także inwestycja swoim zasięgiem służąca węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale posiadająca znaczenie dla całej gminy. Argumentował, że podłączenie kolejnych użytkowników do systemu odprowadzania ścieków w sposób bezpieczny dla środowiska stanowi cel publiczny o znaczeniu lokalnym jako zapewniający ochronę środowiska na terenie gminy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. W pierwszej kolejności należy odnotować, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak stanowiący podstawę prawną jedynego zarzutu skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej powiązał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. skutkującym błędnym zastosowaniem art. 112 ust. 1 u.g.n., podczas gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się na wykazaniu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał błędnej wykładni pojęcia "inwestycja celu publicznego". W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III FSK 355/24, brak rozwinięcia zarzutu naruszenia przepisów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uniemożliwia merytoryczną ocenę, co czyni ten zarzut bezskutecznym. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela to zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego i przyjmuje je za własne. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że z uwagi na istotną rozbieżność pomiędzy uzasadnieniem skargi kasacyjnej a sformułowaną w zarzucie jego podstawą prawną jedyny zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. Na marginesie powyższego należy wyjaśnić, że wprawdzie w treści zarzutu kasacyjnego autor skargi kasacyjnej wprawdzie przywołał przepis art. 112 ust. 1 u.g.n., ale konstrukcja tego zarzutu – zgodna zresztą z wymogami art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – odwołała się do tego przepisu jako istotnego wpływu naruszenia przepisów prawa procesowego na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.