I OSK 1358/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku E. S. o zawieszenie postępowania sądowego w sprawie ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 863/24 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Łodzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 10 października 2024 r. nr GiK.II.7221.67.2024.JW w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków postanawia: odmówić zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 863/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę E. S. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Łodzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z 10 października 2024 r. nr GiK.II.7221.67.2024.JW w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca. W skardze kasacyjnej wniosła m.in. o zawieszenie postępowania, na podstawie art. 192 w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego z jej wniosku, a dotyczącego wzruszenia decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 7 sierpnia 2019 r. nr GN-IV.7532.482.2018.HC. Skarżąca podała bowiem, że na skutek tej decyzji stwierdzono nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. m.in. działki nr [...] przez Gminę Miasto [...]. Wskazała także, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzucono jej, że nie zaskarżyła powyżej decyzji, a Sąd I instacji podał przy tym, że dopiero przeprowadzenie postępowania administracyjnego w celu usunięcia tej decyzji z obrtu prawnego spowoduje, że możliwe będzie uwzględnienie stanowiska Skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Treść powołanego przepisu wskazuje zatem na konieczność wystąpienia pomiędzy toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym, a innym postępowaniem ścisłego związku (kwestia prejudycjalna), polegającego na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Związek postępowań, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., musi więc być bezpośredni, bo wtedy zależą one od siebie. Wpływ pośredni nie jest przesłanką zawieszenia postępowania w trybie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Postępowanie w sprawie prejudykatu musi wyprzedzać w czasie postępowanie główne. Tylko taki układ obu postępowań jest możliwy dla konstruowania prejudycjalności (por. Z. Czarnik, Glosa do uchwały NSA z 24.11.2008 r., II FPS 4/08, OSP 2009, Nr 7-8, poz. 82; post. NSA z 20.5.2008 r., II FZ 200/08, Legalis) [Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. prof. dr hab. Roman Hauser, red. prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, C. H. Beck 2011, źródło: Legalis]. Należy przy tym zauważyć, że z ww. przepisu wynika również, że jego zastosowanie ma charakter fakultatywny. Ocena, co do potrzeby jego zastosowania pozostawiona została zatem uznaniu sądu, który - podejmując postanowienie w tym zakresie - winien zbadać, czy w określonym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie taka potrzeba nie zachodzi. W niniejszej sprawie kontroli Sądu I instancji poddana została decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 10 października 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 5 sierpnia 2024 r. odmawiająca dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, w zakresie powierzchni i granic działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie [...], położonych w [...] przy ul. [...]. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm., dalej: "p.g.k."). Postępowanie w kontrolowanej sprawie zainicjowało wniesienie przez Skarżącą zarzutów do modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do ich wniesienia. Zarzuty powyższe zostały potraktowane przez organy jako wniosek o zmianę danych ewidencyjnych. Zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.i.k. przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. W świetle art. 7d pkt 1 lit.a p.g.i.k. do zadań starosty, jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej wchodzącego w skład Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (art. 6o ust. 1 pkt 2 lit.b p.g.i.k.), należy prowadzenie ewidencji gruntów i budynków. Do zadań Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, jak wynika z art. 7 ust. 1 pkt 2 lit. a p.g.i.k. należy w szczególności rejestracja stanów prawnych i faktycznych nieruchomości. W odniesieniu do gruntów, ewidencja zawiera dane dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.i.k.). Wskazuje ona także właściciela lub władającego gruntem (art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k.). Podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 22 ust. 2 p.g.i.k.). Stosownie do art. 24 ust. 2a p.g.i.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1 - 4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje, zgodnie z art. 24 ust. 2b ustawy: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea)aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c p.g.i.k.). Z powyżej przytoczonych regulacji wynika, że ewidencja gruntów i budynków pełni funkcje informacyjno-techniczne, a więc nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego i faktycznego danej nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Dane o gruntach, budynkach i lokalach gromadzone są w systemie w drodze rejestracji stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy orzekające. Zaznaczyć przy tym należy, że dokonując aktualizacji ewidencji gruntów, organy ewidencyjne nie mają kompetencji do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów wydanych przez uprawnione do tego podmioty. Nie można dokonywać żadnych zmian czy to własnościowych, czy też dotyczących granic nieruchomości lub rodzaju użytku gruntowego poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów, ponieważ ewidencja jest tylko rejestrem danych wynikających z dokumentacji urzędowej. Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Naczelny Sąd Administracyjny podziela utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że ewidencja gruntów i budynków jest jedynie publicznym zbiorem informacji o gruntach i budynkach, który powinien być utrzymywany w stałej aktualności co do stanu faktycznego oraz prawnego. Ewidencja, o której mowa, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, budynków, lokali i nie może być źródłem praw, co oznacza, że nie można poprzez zmianę zapisu w ewidencji gruntów ustanowić prawa, czy rozszerzyć jego zakres. Zmiany w ewidencji gruntów wprowadza się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach, tj. na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, umów dzierżawy, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych oraz na podstawie innych dokumentów wymienionych w art. 23 ust. 1 – 4 p.g.i.k.. Postępowanie ewidencyjne nie może kreować nowego stanu prawnego bez istnienia wskazanych wyżej tytułów. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że postępowanie, które ma na celu zmianę danych w operacie ewidencyjnym ma charakter rejestrowy, a więc wtórny w stosunku do zdarzeń prawnych, z których wyniknęły wnioskowane zmiany. Przy czym podmiot zgłaszający zmiany w ewidencji obowiązany jest dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian i dokumenty te muszą być sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji kwestionowanych danych. Innymi słowy zapis w ewidencji może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stanu prawnego danego gruntu. Wpisy w ewidencji stanu prawnego nieruchomości dokonywane są w oparciu o aktualne dokumenty, takie jak odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji oraz sądów, a także akty notarialne. Oznacza to, że za pomocą regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego dotyczących ewidencji gruntów i budynków nie można kwestionować, czy ustalać stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. W żadnym razie rolą ewidencji nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących kwestii przysługiwania prawa własności i jego zasięgu. Z tego powodu poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Służą temu takie postępowania jak rozgraniczenie nieruchomości, uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, czy powództwo o ustalenie albo o ochronę posiadania. Organy ewidencyjne są uprawnione jedynie do badania, czy na podstawie dostępnych dokumentów uzasadnione jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Jak z powyższego wynika warunkiem dokonania wnioskowanych przez stronę zmian w ewidencji jest przedstawienie dokumentów geodezyjnych, aktów notarialnych bądź aktualnych orzeczeń sądowych lub administracyjnych potwierdzających zmianę danych ewidencyjnych ujawnionych w rejestrze. Aktualizacja może być także efektem wykrycia przez organ błędnie dokonanego wpisu. Podkreślenia jednak wymaga, że przeprowadzenie przez organ ewidencyjny działań restytucyjnych w trybie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit d. p.g.i.k. dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy w ewidencji dokonano wpisu wadliwie odzwierciedlającego dane zalegające w dokumentach źródłowych. Aktualizacja ewidencji gruntów polegająca na usunięciu błędnych informacji sprowadza się więc w istocie do ponownego przetransferowania danych ewidencyjnych z dokumentu źródłowego w celu konwalidacji wadliwości poprzednio dokonanego wpisu. Jeżeli natomiast strona podważa treść dokumentu, w oparciu o który dokonano wpisów ewidencyjnych, niezbędne jest wytworzenie nowego, aktualnego dokumentu, który będzie podstawą nowego wpisu, korygującego wpis poprzedni, oparty o wadliwe źródło danych ewidencyjnych. W takim układzie podstawą wpisu (aktualizacji) danych ewidencyjnych musi być nowo wytworzony (aktualny) dokument stanowiący źródło danych ewidencyjnych. Wprowadzenie zmian w ewidencji nie ma charakteru pierwotnego, co oznacza, iż jej treść nie może stanowić wyjściowego źródła informacji o gruntach i budynkach. Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się bowiem jak to zostało wskazane na wstępie do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Dokonanie na wniosek strony zmian w ewidencji gruntów i budynków możliwe jest wyłącznie, co wynika z art. 24 ust. 2b lit. h p.g.i.k., na skutek udokumentowania przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków a danymi wynikającymi z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów, sporządzonych już jednak po wprowadzeniu do ewidencji kwestionowanych danych. Przed wprowadzeniem do ewidencji gruntów i budynków żądanych zmian organ zobowiązany jest dokonać weryfikacji takiego wniosku i ocenić, czy faktycznie udokumentowano rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. W przypadku nieprzedstawienia przez wnioskodawcę dokumentów uzasadniających wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów, wniosek o dokonanie zmiany nie może być uwzględniony. W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób w świetle powołanych przepisów oraz art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznać, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy będzie zależało od wyniku postępowania administracyjnego dotyczącego wzruszenia decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 7 sierpnia 2019 r. nr GN-IV.7532.482.2018.HC, mocą której stwierdzono nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. m.in. działki nr [...] przez Gminę Miasto [...]. Zauważyć należy, że w każdym czasie, gdy dojdzie do wydania prawomocnego wyroku sądowego bądź decyzji administracyjnej rolą starosty jest z urzędu – po otrzymaniu tychże orzeczeń – dokonać stosownej aktualizacji w operacie ewidencyjnym. Również strona może, gdy dojdzie do zakończenia wszczętego przez nią we wniosku postępowania, zwrócić się do starosty z ponownym wnioskiem o aktualizację operatu. Nie sposób więc przyjąć by, wynik powołanego przez Skarżącą postępowania mógłby wpłynąć na wynik niniejszej sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.