I OSK 137/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 474/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 marca 2021 r. nr SKO-4160.77.2021 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Ł. kwotę 917 (dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 474/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na skutek skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Ł. (dalej Spółdzielnia lub skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 marca 2021 r. nr SKO-4160.77.2021 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 8 lutego 2021 r. nr 5/2021; 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Ł. kwotę 1085 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (k. 49, 60-74 akt sądowych). Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej skarżący kasacyjnie lub Kolegium), zaskarżając wyrok II SA/Łd 474/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego art. 98a ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej ugn) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a [ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa)] przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy (za nim organ administracji) dokonał nieprawidłowej interpretacji art. 98a ust. 1b ugn, bo rzeczoznawca majątkowy nie wycenił wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, a wycenił wzrost wartości poszczególnych działek powstałych po podziale w związku z przyłączeniem ich do innych nieruchomości, co skutkowało błędnymi wnioskami w zakresie ustalenia wzrostu wartości nieruchomości po podziale - w sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy (za nim organ administracji) nie dokonał nieprawidłowej interpretacji art. 98a ust. 1b ugn, bowiem przyjął że wartość nieruchomości (działki nr [...]) po podziale stanowi po prostu suma wartości podzielonych działek (nr [...] i [...]) i wycenił wzrost wartości tych działek powstałych po podziale, co skutkowało prawidłowymi wnioskami w zakresie ustalenia wzrostu wartości nieruchomości po podziale; 2. przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej kpa) w zw. z art. 156 ust. 1 ugn polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z powodu uchylenia się przez organy od rzetelnej oceny wartości dowodowej sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego A.Z., kiedy sporządzony operat szacunkowy jest niedostateczny, bowiem brak jest w nim wystarczających informacji, żeby można było zweryfikować, czy wskazywane do porównania nieruchomości można w ogóle uznać za nadające się do porównania, a więc czy są to nieruchomości podobne - w sytuacji gdy organy orzekające w tej sprawie nie uchyliły się od oceny i to rzetelnej oceny operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego A.Z., a ta ocena z całą pewnością mieściła się w swobodnej ocenie dowodów z art. 80 kpa, w szczególności bowiem organy uznały ten dowód za wiarygodny, mogący stanowić podstawy ustaleń faktycznych w sprawie, a gdyby ewentualnie nastąpiło naruszenie tych przepisów kpa, to nie miało to jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, tym bardziej że sporządzony operat szacunkowy zawierał wskazanie nieruchomości, które zostały wzięte do porównania jako nieruchomości podobne, a nie dysponując wiadomościami specjalnymi, ani Sąd ani organ administracji nie powinien dokonywać oceny merytorycznej opinii biegłego (operatu szacunkowego) w zakresie wyboru nieruchomości do porównania. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości; zasądzenie od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi [zwrotu] niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów (k. 83-93 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowej "[...]" w Ł. wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie na jej rzecz [zwrotu] niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Spółdzielnia nie wniosła o skierowanie sprawy na rozprawę (k. 100-103 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.10.2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W rezultacie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na rozprawie (art. 182 § 2 a contrario ppsa). Zgodnie z art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od autora wnoszonego środka odwoławczego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli - tak, jak w rozpoznawanej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania, zakres postępowania kasacyjnego wyznacza skarżący kasacyjnie przez przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak również ich uzasadnienie. W rezultacie, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W kontrolowanej sprawie skarżący kasacyjnie wywiódł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy - naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa) i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca jednocześnie naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają z reguły zarzuty naruszenia przepisów postępowania (np. wyroki NSA z: 17.2.2023 r. II GSK 1458/19; 1.3.2023 r. I FSK 375/20, cbosa). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instacyjny w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego. Zarazem dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 ppsa nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale dodatkowo wymagane jest, by skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. W niniejszej sprawie treść zarzutów kasacyjnych, odwołujących się do tożsamej argumentacji, pozwalała na ich łączne rozpoznanie. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem - zgodnie z art. 183 § 1 ppsa - sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24.11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK 1449/10, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Za pomocą wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia: prawa materialnego - art. 98a ust. 1b ugn w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa oraz zarzutu przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 156 ust. 1 ugn skarżący kasacyjnie podważa zasadność stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę decyzji obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie zgadza się z zaprezentowanym przez Sąd I instancji poglądem, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy budzi wątpliwości. Opłata adiacencka w rozumieniu art. 146 ust. 1a ugn ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości, a zatem opinia ta stanowi dopuszczony przez prawo dowód, który określa wartość nieruchomości w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej. Wartość dowodowa takiej opinii i poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa winna być zbadana i oceniona przez organy. Obowiązkiem organów jest zbadanie, czy sporządzony operat jest jasny, logiczny, spójny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, a wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Dokonana w tym zakresie przez organy ocena winna zostać przeprowadzona z zachowaniem reguły swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) oraz z poszanowaniem art. 149-159 ugn, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109, zm. z: 2005 r. nr 196 poz. 1628; 2011 r. nr 165 poz. 985; 2019 r. poz. 2250, dalej rozporządzenie). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, że ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, ponieważ pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa; art. 156 ust. 1 ugn). Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat rzeczoznawcy powołanego przez organ w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej. Obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy operat trafnie został przez Kolegium i Prezydenta Miasta ocenione (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2024, s. 605-609, nb 1, 3, 7; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności (choć takie określenie pojawia się w części orzecznictwa), lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Biegły winien wskazać materiał źródłowy prawidłowość sposobu przypisania wagi cech rynkowych, potwierdzający prawidłowość sposobu przypisania wagi cech rynkowych, czyli procentowego wpływu poszczególnych atrybutów (cech) na cenę nieruchomości. Materiały źródłowe są niezbędne by można było zweryfikować stanowisko biegłego w tym zakresie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego. Nie jest to nadmierna ingerencja w sferę wiedzy specjalistycznej. Rzetelność rzeczoznawców majątkowych w wykonywaniu swych funkcji, mimo legitymowania się stosownymi uprawnieniami, zobowiązania do przestrzegania zasad wynikających z przepisów prawa i standardów zawodowych, z zasad etyki zawodowej oraz zasady bezstronności w wycenie nieruchomości - jest często niewystarczająca. Sporządzane przez nich operaty szacunkowe winny umożliwiać zainteresowanym ocenę czy ich działania są prawidłowe. Wymogu podania materiału źródłowego nie podważa możliwość skorzystania z oceny sporządzonego operatu szacunkowego przez organizację zawodową na podstawie art. 157 ust. 1 ugn (wyrok NSA z 14.7.2020 r. I OSK 2402/19, akceptowany przez M. Wolanina, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2023, dalej UGN. Komentarz, s. 878/880, nb 5). Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r. II SA/Kr 19/10, cbosa). Ocena operatu szacunkowego, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, a następnie kontrolowana przez sąd administracyjny, , może, a nawet powinna obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony, a nadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 kpa i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Winna mu ona jedynie pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii, a nie stanowić sama w sobie rozstrzygnięcie (m.in. wyroki NSA z: 24.4.2014 r. I OSK 2342/12; 27.2.2018 r. I OSK 851/16). Pogląd ten wciąż pozostaje aktualny, a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni go podziela. Jakkolwiek ocena operatu nie jest możliwa w takim zakresie w jakim miałaby ona dotyczyć wiadomości specjalnych, to jednak tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Podkreślić trzeba, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 kpa (np. wyroki NSA z: 24.4.2013 r. I OSK 1930/11; 1.6.2017 r. I OSK 2311/15). W świetle poczynionych rozważań, nie ulega wątpliwości, że zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowani są ocenić wartość operatu szacunkowego w zakresie podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, fakt, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (wyroki NSA z: 31.1.2012 r. I OSK 2085/11; 29.8.2024 r. I OSK 631/23). Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990), która w art. 98a stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ugn stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b). Sąd I instancji trafnie uznał, że w operacie zawarto błędne wnioski co do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości po podziale, co wynika z dokonanej przez biegłego nieprawidłowej interpretacji art. 98a ust. 1b ugn. Z przepisu tego wynika, że stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna [...], przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna działki nr: [...] i [...] mogły stanowić odrębny przedmiot własności, zatem biegły winien był rozważyć, czy nadają się one do samodzielnego zagospodarowania i oszacować wartość każdej z tych działek niezależnie od ich późniejszego przeznaczenia. Biegły, mimo wskazania tych okoliczności w operacie, oszacował wartość działek będących przedmiotem wyceny, kierując się celem tego podziału oraz faktem, że - zgodnie z decyzją podziałową - działka nr [...] będzie stanowiła jedną nieruchomość wraz z sąsiednimi działkami nr: [...], [...] i [...]; natomiast działka nr [...] będzie stanowiła jedną nieruchomość z działką nr [...]. Sąd I instancji trafnie uznał, że okoliczność ta miała istotny wpływ na dobranie odpowiednich nieruchomości do porównania przy zastosowanym przez biegłego podejściu porównawczym i metodzie porównywania parami. W przypadku obu działek powstałych po podziale biegły uwzględniał możliwości ich zagospodarowania na tle całych nieruchomości, do których te działki zostały przyłączone, co w konsekwencji dało "dobrą" możliwość zagospodarowania tychże działek (tabele na s. 28-29 Operatu). W realiach rozpoznawanej sprawy możliwości zagospodarowania działek powstałych po podziale nie zmieniły się zarówno ze względu na ich parametry (szerokość nie przekracza 7 m), dotychczasowe wykorzystanie (drogi dojazdowe), co ewidentnie winno mieć wpływ na ich wartość i co biegły wskazał, opisując możliwość zagospodarowania nieruchomości przed podziałem (działka nr [...]) jako "niekorzystna aproksymacja" i przypisując jej wartość "średnia-(dobra-średnia)" (tabela na s. 26 Operatu). Z operatu wynika, że średnia ocena cechy "możliwości kształtowania zagospodarowania" to istotne ograniczenia techniczne lub prawne determinujące sposób zagospodarowania nieruchomości, natomiast dobra ocena tej cechy to typowe lub ograniczone uwarunkowania występujące na rynku (s. 24 Operatu). W przedstawionych okolicznościach nie ulega wątpliwości, że biegły nie wycenił wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, a wycenił wzrost wartości poszczególnych działek powstałych po podziale w związku z przyłączeniem ich do innych nieruchomości, co czyni zasadnym stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie. Odnosząc się do kwestii braku weryfikacji nieruchomości wskazanych przez biegłego do porównań, wskazać należy, że biegły ograniczył się wyłącznie do wskazania ich przybliżonej lokalizacji (dzielnicy, obrębu i ulicy), ceny transakcyjnej, powierzchni i ceny za 1 m2. Nie sposób pominąć, że nie można w żaden sposób samodzielnie sprawdzić, jakie cechy mają nieruchomości przyjęte przez biegłego do porównania w celu ustalenia ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Z przepisów wynika, że przy zastosowaniu metody porównawczej w procesie wyceny nieruchomości obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest porównanie cen nieruchomości wycenianej i innych podobnych nieruchomości, z czym wiąże się również ustalenie cech nieruchomości porównywanych i ich wpływu na cenę nieruchomości, a w konsekwencji również uwzględnienia cech różnicujących te nieruchomości i zmian poziomu cen nieruchomości w czasie. Kwestia zbadania przez biegłego tych elementów nie może pozostawać w sferze domysłów organu, ponieważ elementy te winny znaleźć się w treści operatu szacunkowego, sporządzanego w oparciu o art. 156 ust. 1 ugn. Tym samym, operat szacunkowy winien zawierać opis nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych i porównywalnych do niej; cechy charakterystyczne tych nieruchomości; cechy wspólne i różnicujące; a także sposób, w jaki cechy te zostały określone oraz przyjęte ich stany i wagi. Rolą biegłego jest zaprezentowanie tych cech w operacie w sposób jasny, czytelny i zrozumiały, tak by umożliwić weryfikację twierdzeń biegłego i prawidłowości sporządzonego operatu oraz dokonanej wyceny nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy - w kontekście poczynionych rozważań - zawiera braki w zakresie informacji umożliwiającej weryfikację, czy wskazywane do porównania nieruchomości są podobne i czy można uznać je za nadające się do porównania. Sąd I instancji słusznie przyjął, że tak sporządzony Operat należało ocenić jako pozornie spełniający wymogi prawa. Niewątpliwie obarczony jest on wadą, niepozwalającą na zweryfikowanie zasadności przyjętych do porównania nieruchomości oraz cech wspólnych tych nieruchomości. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, zaś ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn, podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Tym samym, do zastosowania podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Rację ma Sąd I instancji, wskazując, że jeżeli na rynku lokalnym brakowało wystarczającej liczby nieruchomości podobnych, to biegły winien był rozszerzyć poszukiwania o rynek regionalny, nie zaś dobierać do porównania działki o powierzchni znacznie różniącej się (większej) niż te powstałe po podziale. W świetle poczynionych rozważań, wskazać należy, że nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 98a ust. 1b ugn oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 156 ust. 1 ugn. Zarzuty te nie mogły okazać się uzasadnione, ponieważ nie ulega wątpliwości, że organy nie dokonały analizy operatu szacunkowego w sposób prawidłowy i wszechstronny, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że w świetle operatu szacunkowego podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości. Takie postępowanie organów świadczy o uchyleniu się od rzetelnej oceny wartości dowodowej sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.