I OSK 1388/23

Dnia 13 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1481/22 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r., IV SA/Wa 1481/22 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Legionowskiego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] (pkt 1.), oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2.). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 6 lipca 2000 r. wydana została przez Burmistrza Gminy Warszawa- [...] ostateczna decyzja nr [...], znak [...], zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] m.st. Warszawa. Decyzją tą wyodrębniona została m.in. działka nr [...] o powierzchni 1.291 m2, przeznaczona pod rezerwę pod projektowaną trasę [...]. Wnioskiem z 10 lipca 2017 r. J. M. – właścicielka ww. nieruchomości wystąpiła o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości stanowiącej ww. działkę nr [...] z obrębu [...], dzielnica [...], m.st. Warszawa, uregulowaną w księdze wieczystej Nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Starosta Legionowski odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. działkę. Wojewoda Mazowiecki rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Legionowski decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu wskazał, że z treści sentencji i uzasadnienia ww. decyzji podziałowej nr [...] nie wynika aby w ramach podziału nieruchomości doszło do wydzielenia działki nr [...] pod drogę publiczną w celu wywołania skutku prawnego, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", tj. przejścia prawa własności ww. działki na rzecz podmiotu publicznego. Organ stwierdził, że mając na uwadze postanowienia art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to miejscowy plan szczegółowy wyznacza linie rozgraniczające grunty, uznać należy, że dokument określający linie rozgraniczające wydany przez Biuro Planowania Rozwoju Warszawy, nie stanowił planu miejscowego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta wskazał również, że rezerwowanie pasa terenu pod przyszłą budowę lub modernizację dróg w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w dacie podjęcia uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, było dopuszczalne na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i zapis miejscowego planu "rezerwa terenu" nie jest przeznaczeniem terenu pod inwestycję celu publicznego w postaci drogi publicznej, a ma jedynie charakter informacyjny. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie sąd wieczystoksięgowy, mając na uwadze zapisy decyzji podziałowej, dokonał odłączenia do księgi wieczystej KW [...] działek nr [...] i nr [...] wraz z wpisem prawa własności m.st. Warszawy, nie dokonał natomiast wpisu ostrzeżenia o niezgodności z rzeczywistym stanem prawnym dotyczącego działki nr [...] i w dziale II księgi wieczystej KW [...] jako właściciel widnieje nadal J. M. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni od powyższej decyzji Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela nieruchomości, a na mocy decyzji podziałowej zostały wydzielone m.in. działki nr [...] o powierzchni 1.032 m2 i nr [...] o powierzchni 1.193 m2, przeznaczone pod drogę gminną (ul. Z.) oraz działka nr [...] przeznaczona pod rezerwę pod projektowaną Trasę N. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż podział działki nr [...], w wyniku którego zostały wydzielone działki nr [...], nr [...] i nr [...] został ujawniony przez sąd wieczystoksięgowy. Działki nr [...] i nr [...] zostały ujawnione w księdze wieczystej KW [...] na podstawie ww. decyzji podziałowej, a prawo ich własności zostało wpisane na rzecz m.st. Warszawy. Działka nr [...] została natomiast ujawniona w księdze wieczystej KW [...], a prawo jej własności nadal przysługuje J. M. W księdze tej nie ma żadnej wzmianki ani ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że decyzja podziałowa w przedmiotowej sprawie nie wywołała skutku wynikającego z art. 98 u.g.n. Prawo własności działki nr [...] nie przeszło na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej z dnia [...] lipca 2000 r. na m.st. Warszawę i nadal przysługuje osobie fizycznej. Brak jest stąd przesłanek do ustalenia odszkodowania, którego przyznanie stanowi konsekwencję odjęcia prawa własności do nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wywiodła J. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji Starosty Legionowskiego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania – Prezydent m.st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając powyższą skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r. stwierdził, że organ nie wypełnił obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. gdyż nie dokonał czynności niezbędnych do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w sposób nieprawidłowy dokonał oceny dowodów, co skutkowało wydaniem błędnego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy w ogóle nie zbadał i nie oceniał celu wydzielenia działki nr [...] oraz jej przeznaczenia zgodnie z dokumentami planistycznymi, do czego był zobowiązany stosownie do przepisów u.g.n. Ocena organu ograniczyła się do badania wpisów w księgach wieczystych. Obowiązkiem organu w przedmiotowej sprawie było natomiast ustalenie, czy działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n. i jakie było planistyczne przeznaczenie ww. działki w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 93 u.g.n. podział nieruchomości był możliwy jeżeli pozostawał zgody z ustaleniami planu miejscowego. Sąd I instancji podkreślił, że stanowisko organów w tym zakresie jest błędne, bowiem już sama treść decyzji podziałowej dotycząca działki nr [...] w zakresie jej przeznaczenia, wskazuje na jej wydzielenie pod drogę publiczną – projektowaną Trasę N. i dlatego nieruchomość ta stała się własnością m.st. Warszawy. Wpisanie w sentencji decyzji, że działka została przeznaczona pod "rezerwę" projektowanej trasę nie świadczy, że działka została wydzielona w innym celu niż pod drogę publiczną – projektowaną Trasę N. Sąd nadto zauważył, że w dacie wydawania decyzji podziałowej inwestycja drogowa nie była zrealizowana, stąd też w treści decyzji zawarto sformułowanie "projektowaną",, co prawdopodobnie oznacza, że nie istniał nawet projekt budowalny dla przedmiotowej trasy. Nie zmienia to jednak oceny sprawy, że działka została wydzielona pod projektowaną drogą publiczną, a nie jako teren rezerwowy pod jakąś inną inwestycją, związaną z innym przeznaczeniem niż droga publiczna – Trasa N. Powoływany przez organ art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2022.1693 ze zm.), dotyczy procedury sporządzania miejscowych planów i rezerwowania w nich terenów pod budowę przyszłych dróg a nie podziału nieruchomości regulowanego przepisami u.g.n. Sąd I instancji wskazał nadto, że zgodnie z postanowieniem z dnia 14 marca 2000 r., pozytywnie opiniującym projekt podziału, właścicielka mogła dokonać podziału działki nr [...] m.in. pod warunkiem wydzielenia działek pod projektowaną Trasę N. , zgodnie z danymi technicznymi dla linii rozgraniczających zatwierdzonymi przez Wydział Architektury. W tym zakresie nie miała innej możliwości dokonania podziału. Skoro podział został dokonany, to należy uznać, że działka została wydzielona zgodnie w powoływanymi danymi technicznymi. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, że podział został dokonany niezgodnie z ustalonymi liniami rozgraniczającymi dla ww. Trasy. Sam fakt, że na rysunku planu nie wyznaczono linii rozgraniczających grunty nie świadczy o tym, że działka nie została wydzielona pod drogę publiczną. Organ wydając decyzję podziałową orzekał w oparciu m.in. o art. 93 ust. 1 u.g.n., a więc podział musiał być zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Sąd podkreślił końcowo, iż nie można obciążać strony negatywnymi skutkami wydanej decyzji, w sytuacji gdy rysunek planu nie został dopracowany przez właściwy organ planistyczny i nie zawiera linii rozgraniczających. Zgodnie z dokumentami zawartymi w aktach sprawy takie dane zostały opracowane przez właściwy organ w terminie późniejszym, co umożliwiło dokonanie podziału nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent m.st. Warszawy, zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 98 u.g.n. przez błędną wykładnię i uznanie, że wydzielenie gruntu pod rezerwę oznacza wydzielenie gruntu pod drogę publiczną, podczas gdy grunty wydzielone pod rezerwy drogi nie przechodzą na własność podmiotu publicznego (w tym wypadku Miasta) i nie można ich uznać jako wydzielonych pod drogę publiczną z uwagi na brak posiadania statusu drogi publicznej oraz brak zaistnienia skutku w postaci braku przejścia prawa własności wydzielonej działki na rzecz podmiotu publicznego. Na podstawie ww. zarzutu wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Powyższy zarzut został szerzej umotywowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Analizę zarzutu kasacyjnego wypada poprzedzić konstatacją, iż w skardze kasacyjnej postawiony został wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego. Niepodniesienie natomiast zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie dokonanej przez ten Sąd oceny materiału dowodowego sprawy, zgromadzonego i ocenionego w toku postępowania administracyjnego, a więc chociażby zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną kontrolowanego wyroku. Wypada natomiast przypomnieć, iż Sąd I instancji uchylając zaskarżonym wyrokiem zarówno ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2022 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty Legionowskiego, wyraźnie wskazał, iż kwestionuje poprawność zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zakresie rozpatrzenia całego materiału dowodowego i przeprowadzonej oceny dowodów. Powyższe wady postępowania skutkowały błędnym rozstrzygnięciem sprawy przez organy administracji. Analizując w motywach zaskarżonego wyroku dokumenty planistyczne, Sąd I instancji doszedł do jednoznacznego wniosku, iż "Już sama treść decyzji podziałowej dotycząca działki nr [...] w zakresie jej przeznaczenia wskazuje, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną – projektowaną Trasę N. i dlatego stała się własnością m.st. Warszawy. Wpisanie w sentencji decyzji, że działka została przeznaczona pod "rezerwę" pod projektowaną trasę nie świadczy, że działka została wydzielona w innym celu niż pod drogę publiczną – projektowaną Trasę N." Powyższe prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż podstawą faktyczną wyrokowania było ustalenie, iż przedmiotowa działka została wydzielona pod drogę publiczną. Brak podważenia w badanej skardze kasacyjnej oceny okoliczności sprawy zaprezentowanej przez Sąd I instancji w powyższym zakresie nakazuje aktualnie przyjąć, iż działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...] mocą decyzji Burmistrza Gminy Warszawa – [...] z dnia [...] lipca 2000 r., została wydzielona pod drogę publiczną. Przechodząc w takiej sytuacji do oceny postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego wypada skonstatować, iż autor kasacji formułując zarzut błędnej wykładni art. 98 u.g.n. nie wskazuje jakich wad dopatrzył się w procesie interpretacji tegoż przepisu. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego oznacza wady popełnione podczas ustalania znaczenia normy prawnej i może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 174). Badany zarzut naruszenia prawa materialnego nie spełnia powyższych wymagań. Odwołuje się natomiast do kwestii ustaleń stanowiących podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku, podważając ocenę dowodów zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku, wskazującą na wydzielenie przedmiotowej działki gruntu pod rezerwę drogi publicznej, co oznacza wydzielenie gruntu pod drogę publiczną. Tak sformułowany zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego nie nadaje się do oceny legalności zaskarżonego wyroku, bowiem próba zwalczenia ustaleń stanowiących podstawę faktyczną wyrokowania nie może nastąpić przez zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., FSK 192/04; wyrok NSA z dnia 16 września 2004 r., FSK 471/04; wyrok NSA z dnia 22 października 2004 r., GSK 811/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.