I OSK 1390/23

Dnia 12 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1697/22 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 maja 2022 r. nr DLI-VI.7617.21.2022.MT w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu szkód powstałych na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M.C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1697/22, po rozpoznaniu skargi M.C., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii, zwanego dalej "Ministrem" lub "organem odwoławczym", z dnia 25 maja 2022 r., nr DLI-VI.7617.21.2022.MT, w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu szkód powstałych na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Ministra na rzecz skarżącego kwotę 837 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 10 października 2017 r. (ostateczną z dniem 28 lutego 2018 r.) Wojewoda Kujawsko-Pomorski ustalił lokalizację strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych. Decyzją tą ograniczono sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej ewidencyjnie numerem [...]. Właścicielami przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji z 2027 r. i na dzień zakończenia prac budowlanych byli M.C. i K.C. (na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej). Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości objętej decyzją z 2017 r. zostało wszczęte w związku z pismem [...] S.A. z dnia 1 marca 2021 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia 21 lutego 2022 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 1.086 zł na rzecz M.C. i K.C. z tytułu szkód powstałych na skutek ograniczenia sposobu korzystania z wyżej opisanej nieruchomości oraz zobowiązał [...] S.A. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 25 maja 2022 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Uchylając decyzję Ministra Sąd I instancji wskazał na kilka kwestii. Po pierwsze, że ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej wprowadzono zmiany w ustawie z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych. Ustawa zmieniająca weszła w życie w dniu 27 maja 2021 r. i została opublikowana w Dz. U. z 2021 r. pod poz. 922. Na mocy art. 5 pkt 25 tej ustawy dokonano szeregu zmian w specustawie przesyłowej z dnia 24 lipca 2014 r., w tym uległa zmianie treść art. 22 znajdującego zastosowanie w sprawie. Po drugie, specustawa przesyłowa przed wskazaną zmianą została opublikowana w Dz. U. z 2021 r. pod poz. 428, a po zmianie w Dz. U. z 2022 r. pod poz. 273, z kolei ustawa zmieniająca w Dz. U. z 2021 r. pod poz. 922. Po trzecie, zgodnie z art. 11 ustawy zmieniającej – do postępowań w sprawach dotyczących strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem obowiązkiem organów rozstrzygających w sprawie było przede wszystkim wskazanie daty wszczęcia postępowania zainicjowanego pismem inwestora ([...] S.A.) z dnia 1 marca 2021 r., jako istotnej z punktu widzenia zastosowania właściwego brzmienia przepisów specustawy przesyłowej, w szczególności art. 22. Zdaniem Sądu I instancji, każdy z organów wydał decyzję opierając się na innym brzmieniu specustawy przesyłowej, w tym art. 22. Organ pierwszej instancji zastosował przepisy dotychczasowe specustawy przesyłowej, a organ odwoławczy przepisy po nowelizacji ustawy przesyłowej, czyli obowiązujące od dnia 27 maja 2021 r. Podstawy materialnoprawnej decyzji organu pierwszej instancji nie stanowiły przepisy specustawy przesyłowej w nowym brzmieniu, czyli po nowelizacji, jak to stanowczo wskazał organ odwoławczy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Rozwoju i Technologii. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości powołano obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 22 ust. 1-8 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 ze zm.), zwanej dalej "specustawą przesyłową", poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował ten przepis wskutek wadliwej wykładni dotyczącej zasad intertemporalnych, podczas gdy zastosowanie tego przepisu było prawidłowe z uwagi na jego obowiązywanie na dzień wydania decyzji odszkodowawczej. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nieprawidłowo sporządził uzasadnienie decyzji, w której treści zostały przytoczone przepisy specustawy przesyłowej w brzmieniu po wejściu w życie ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 922), zwanej dalej "ustawą zmieniającą specustawę przesyłową". Skarżący kasacyjnie Minister, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, w oparciu o art. 188 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie Minister przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Podkreślił, że art. 22 ust. 1-8 specustawy przesyłowej został wprowadzony na mocy art. 5 pkt 25 ustawy zmieniającej specustawę przesyłową i ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych regulujących przedmiotową kwestię w stosunku do postępowań odszkodowawczych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. w stosunku do gruntów, na których doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Tym samym na dzień 21 lutego 2022 r., czyli dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji obowiązywał stan prawny wynikający z ustawy nowelizującej przepis art. 22 specustawy przesyłowej. Minister wskazał, że prawidłowo przyjął, iż brak przepisów przejściowych odnoszących się do postępowań wszczętych i prowadzonych na podstawie art. 22 specustawy przesyłowej w brzmieniu sprzed dnia 27 maja 2021 r. obligował organ do kierowania się aktualnymi regulacjami wprowadzonymi na mocy art. 5 pkt 25 wyżej wymienionej ustawy. Zdaniem Ministra, prawidłowo zastosowano w sprawie przepis art. 22 ust. 1-8 specustawy przesyłowej obowiązujący od dnia 27 maja 2021 r. Analizując zmiany dokonane ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r., która nie zawiera przepisów przejściowych, należało stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek argumentów, które mogłyby przemawiać za odstąpieniem od zasady bezpośredniego działania nowego prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik M.C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz od Ministra kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wymogiem dla skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Obok wskazania naruszonych przepisów, poprzez podanie ich konkretnych jednostek redakcyjnych, niezbędne jest więc wyjaśnienie, na czym naruszenie to polegało. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli, wskazując, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Dlatego wnoszący skargę kasacyjną ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić. Sposób sformułowania zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie uzasadniały poczynienie powyższych uwag dotyczących wymogów, jakie powinna ona spełniać. Sposób zredagowania zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz procesowego i ich uzasadnienie zawarte w skardze kasacyjnej rzutują bowiem w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oraz ich uzasadnienie wskazują, że skarżący Minister stoi na stanowisku, iż w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu szkód powstałych na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 22 ust. 1-8 specustawy przesyłowej w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ustalającej odszkodowanie z uwagi na brak przepisów przejściowych. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu szkód powstałych na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zostało uruchomione w związku z pismem [...] S.A. (realizującej strategiczną inwestycję w zakresie sieci przesyłowych) z dnia 1 marca 2021 r. W dniu 27 maja 2021 r. weszła w życie ustawa zmieniająca ustawę przesyłową, która w art. 5 pkt 25 dokonała zmiany art. 22 specustawy przesyłowej, stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Ministra ustawa zmieniająca specustawę przesyłową zawiera w tym zakresie przepisy intertemporalne. Stosownie bowiem do treści art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej specustawę przesyłową, do wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną postępowań w sprawie ustalenia wysokości odszkodowań, o których mowa w art. 20 ust. 3, 4 i 12 oraz art. 22 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 4, art. 19 ust. 3-5 oraz art. 20 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 5 oraz art. 26 ust. 3, 4 i 12 ustawy zmienianej w art. 8, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 4, art. 5 oraz art. 8, w brzmieniu dotychczasowym. Z uwagi na takie brzmienie przepisów intertemporalnych słusznie uznał Sąd I instancji uznał, że kwestią o podstawowym znaczeniu w rozpoznawanej sprawie było ustalenie tego, kiedy dokładnie doszło do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania zainicjowanego pismem inwestora ([...] S.A.) z dnia 1 marca 2021 r. Po ustaleniu daty wszczęcia postępowania, w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym należy rozważyć, biorąc pod uwagę stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, czy obiektywnie istniejące przepisy intertemporalne ustawy zmieniającej specustawę przesyłową a odnoszące się do postępowań odszkodowawczych, o których mowa w art. 22 specustawy przesyłowej, znajdują zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).