I OSK 1405/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2025r., sygn. akt IV SAB/Wa 497/24 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania za przejętą nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Prezydenta m.st. Warszawy kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 5 marca 2025 r. IV SAB/WA 497/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (Skarżąca) na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy (Prezdy)w przedmiocie wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania za przejętą nieruchomość Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : I. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie, że w sprawie doszło do bezczynności organu, mimo że organ nie podjął działań, do których był zobowiązany (nie wypłacił zaliczki w przewidzianym w art. 9z ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2003 r., poz. 602 ze zm.) terminie), co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na bezczynność; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz, U, z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) (dalej: k.p.a.) przez oddalenie skargi na bezczynność Miasta Stołecznego Warszawy, w imieniu którego działał Prezydent m.st. Warszawy w przedmiocie wypłaty zaliczki, w sytuacji gdy Organ uchylił się od ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie, wbrew obowiązującym przepisom oraz pozostawał w bezczynności w sytuacji gdy powinien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na bezczynność Miasta Stołecznego Warszawy w imieniu którego działał Prezydent m.st. Warszawy w przedmiocie wypłaty zaliczki, w sytuacji gdy Organ pozostawał w oczywistej bezczynności - nie załatwił sprawy bez zbędnej zwłoki do czego był zobowiązany - pozbawiając Skarżącą znacznych środków, które winny mu zostać wypłacone na podstawie złożonego wniosku o wypłatę zaliczki; II. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9z ustawy z dnia 28 marca 2003 r, o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2003 r., poz. 602 ze zm., dalej: u.t.k.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że w przypadku wniesienia odwołania przez podmiot, który wystąpił o wydanie decyzji lokalizacyjnej od decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz podmiotu wywłaszczonego na podstawie tej decyzji, nie ma on obowiązku wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania, którego wysokość kwestionuje w postępowaniu odwoławczym, podczas gdy zgodnie z poglądem doktryny zaliczka nie przysługuje podmiotowi, na wniosek którego została wydana decyzja ULIK, w przypadku gdy podmiot ten jest strona odwołującą się od decyzji (E. Skorczyńska [w:J Ustawa o transporcie kolejowym. Komentarz, red. M. Trela, P. Wajda, M. Wierzbowski, Warszawa 2022, art. 9(z)). Skarżąca mając na względzie powyższe, na podstawie art. 176 pkt. 3 p.p.s.a. wniosła o : 1. zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2025 r., sygn.. akt: IV SAB/Wa 497/24 poprzez: a) uwzględnienie skargi na bezczynność Organu - Miasta Stołecznego Warszawy i zobowiązanie Organu - Miasta Stołecznego Warszawy do niezwłocznego załatwienia sprawy w tym poprzez wypłatę na rzecz [...] sp. z o.o. zaliczki w wysokości 70% wysokości odszkodowania przysługującego za ww. działkę ewidencyjną nr [...] położoną w obrębie M., o pow. 0,9986 ha a ustalonego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. (znak sprawy: [...]) b) stwierdzenie, że bezczynność Organu - Miasta Stołecznego Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; c) zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. od Organu - Miasta Stołecznego Warszawy (omyłkowo Organ ten został wskazany w skardze na bezczynność jako Wojewoda Mazowiecki) na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 35.777,40 zł (słownie: trzydzieści pięć tysięcy siedemset siedemdziesiąt siedem 40/100 złotych); d) zasądzenie od Organu - Miasta Stołecznego Warszawy (omyłkowo Organ ten został wskazany w skardze na bezczynność jako Wojewoda Mazowiecki) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § p.p.s.a. w sytuacji stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności na rzecz Skarżącego grzywny w wysokości 71.554,80 zł (słownie: siedemdziesiąt jeden tysięcy pięćset pięćdziesiąt cztery 80/100 złotych). Na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o zasądzenie od Organu - Miasta Stołecznego Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do wykładni prawa materialnego, zatem w pierwszej kolejności sąd kasacyjny odniesienie się do zarzutów objętych punktem II petitum skargi kasacyjnej. Sąd kasacyjny dostrzega, że jak słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w punkcie II petitum skargi kasacyjnej nie został dostatecznie sprecyzowany. Przywołany przez Skarżącą przepis w dacie wniesienia skargi do Sądu Wojewódzkiego składał się z trzech jednostek redakcyjnych. Jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca wskazała wprost, z których jednostek redakcyjnych art. 9z u.t.k. wywodzi obowiązek organu – podmiotu, który wystąpił o wydanie decyzji lokalizacyjnej – do uiszczenia zaliczki na poczet odszkodowania. Sąd kasacyjny przypomina, że zgodnie z art. 9z ust. 1 i ust. 2 : Art. 9z. 1. Na wniosek osoby uprawnionej wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania określonego w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W przypadku odwołania osoby uprawnionej od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania wypłata zaliczki nie ma wpływu na prowadzone postępowanie odwoławcze. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku 2. Przepisu ust. 1 zdanie pierwsze nie stosuje się, jeżeli stroną odwołującą się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania jest podmiot, na wniosek którego została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że z wykładni literalnej tych przepisów wprost wynika, że w przypadku wniesienia odwołania przez podmiot, który wystąpił o wydanie decyzji lokalizacyjnej od decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz podmiotu wywłaszczonego na podstawie tej decyzji, nie ma on obowiązku wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania, którego wysokość kwestionuje w postępowaniu odwoławczym. Skoro w tej sprawie w dniu 7 lipca 2023 r., z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, reprezentującego Miasto Stołeczne Warszawę, zostało złożone odwołanie od decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz Skarżącej spółki z dnia [...] czerwca 2023 r., to Prezydent nie miał obowiązku wypłaty spółce zaliczki na poczet tego odszkodowania na wniosek z dnia [...] lipca 2023 r. Prezydent m.st. Warszawy nie pozostaje więc w bezczynności w wypłacie zaliczki skarżącej spółce na jej wniosek z dnia [...] lipca 2023 r. Skarżąca kwestionując powyższe stanowisko zarówno na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji jak i na etapie skargi kasacyjnej przywoływała pogląd wyrażony w doktrynie, zgodnie z którym "Artykuł 9z u.t.k. reguluje kwestię możliwości wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania, która wynosi 70% ustalonego w decyzji odszkodowania. Zaliczka ta nie przysługuje podmiotowi, na wniosek którego została wydana decyzja ULLK, w przypadku gdy podmiot ten jest stroną odwołującą się od decyzji. (E. Skorczyńska [w:] Ustawa o transporcie kolejowym. Komentarz, red. M. Trela, P. Wajda, M. Wierzbowski, Warszawa 2022, art. 9z). W ocenie Sądu kasacyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, przywołane przez Skarżącą stanowisko przedstawione w komentarzu nie jest prawidłowe. Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, z literalnego brzmienia ustawy o transporcie kolejowym wynika wprost, że obowiązek zapłaty zaliczki na wniosek osoby uprawnionej nie powstaje gdy stroną odwołującą się od decyzji o ustaleniu odszkodowania jest podmiot, na wniosek którego została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że zgodnie z art. 9o ust. 1 u.t.k., decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wydaje wojewoda, na wniosek: 1) P. Spółki Akcyjnej, zwanych dalej "P. S.A.", lub 2) Spółki Celowej, o której mowa w art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1747), lub spółki, o której mowa w art. 15 ust. 1 tej ustawy, zwanych dalej "CPK", lub 3) właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 9s ust. 3 Nieruchomości, o których mowa w art. 9q ust. 1 pkt 7 (to jest nieruchomości objęte decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej), stają się z mocy prawa własnością: 1) Skarbu Państwa - w przypadku wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej złożonego przez P. S.A. lub CPK, 2) jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej złożonego przez tę jednostkę - z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna. Z mocy art. 9y ust. 1 u.t.k. za nieruchomości oraz ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, o których mowa w art. 9s ust. 3, 3a i 3e oraz w art. 9x ust. 4, od podmiotu, na rzecz którego wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, przysługuje odszkodowanie dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości, a także osobom, którym przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości w dniu, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna. Ani w przywołanym przez Skarżącą komentarzu ani w skardze kasacyjnej nie zostało wyjaśnione, w jakiej to sytuacji podmiot, który wnioskował o wydanie decyzji o ustalenie lokali linii kolejowej, może stać się podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 9z ust. 1 u.t.k., to jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania za nieruchomość lub ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, o których mowa w art. art. 9s ust. 3, 3a i 3e oraz w art. 9x ust. 4 u.t.k. Zatem argumentacja, do której odwołuje się Skarżąca nie znajduje potwierdzenia w przepisach ustawy o transporcie kolejowym. Sąd kasacyjny wskazuje, że ust. 2 został dodany do art. 9z ustawą z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 200). Jak zasygnalizował organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej wskazano "Dotychczas stan prawny umożliwiał wypłacanie odszkodowań osobom fizycznym, bez względu na toczące się postępowanie odwoławcze. W przypadku gdy stroną odwołującą się był zarządca infrastruktury kolejowej, który kwestionował wysokość odszkodowania z uwagi na różnice w wartościach nieruchomości określonych w operatach szacunkowych sporządzonych na zlecenie P. S.A. a wykonanych na zlecenie Wojewody, był on zmuszony do wypłaty wyższego odszkodowanie pomimo, iż w wyniku postępowania odwoławczego ustalono odszkodowanie o znacznie niższej wysokości. Taki stan prawny naraża na konieczność podejmowania odpowiednich kroków prawnych w celu odzyskania nienależnie wypłaconych środków. Wiąże się to z dodatkowymi kosztami, oraz wydłuża procedurę odszkodowawczą." Przywołany powyżej fragment uzasadnienia projektu ustawy potwierdza również prawidłowość wykładni ostatecznego tekstu ustawy przedstawionej przez Sąd Wojewódzki. Wynika z niego bowiem, że intencją ustawodawcy było uniknięcie sytuacji, w której na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania (to jest podmiot wnioskujący o wydanie decyzji ustaleniu lokalizacji linii kolejowej), odszkodowanie to ustalone zostanie w niższej wysokości. Innymi słowy, ustawodawca wprost wyłączył możliwość wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania, gdy podmiot zobowiązany do jej wypłaty kwestionuje prawidłowość decyzji ustalającej owo odszkodowanie. Sąd Wojewódzki dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 9z ust. 2 u.t.k. uznając, że w przypadku wniesienia odwołania przez podmiot, na wniosek którego wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, nie jest on obowiązany do wypłaty zaliczki na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 9z ust. 1 u.t.k. W sprawie nie było kwestionowane, że odwołanie od decyzji z 26 czerwca 2023 r. wniesione zostało zarówno przez Skarżącą jaki przez podmiot, na wniosek którego wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, to jest przez Miasto Stołeczne Warszawa w imieniu którego działa Prezydent. Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że organ w świetle art. 9z ust. 1 i ust. 2 u.t.k. nie był zobowiązany do wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania, nie pozostawał zatem w bezczynności w jej wypłacie, co czyni niezasadnym zarzuty objęte punktem I petitum skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.