I OSK 1451/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 686/22 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 października 2022 r., nr SKO.Go/430-PP/1802/22 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 1 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 686/22 oddalił skargę M.B. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z 5 października 2022 r., nr SKO.Go/430-PP/1802/22, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Słubic z 22 sierpnia 2022 r., nr OPS.5102.236.2022.DB w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów leków i leczenia w miesiącu lipcu 2022 r. w kwocie 550,00 zł jednorazowo. W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku i zaskarżonej decyzji oraz w obu przypadkach o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu. Pismem z 9 maja 2023 r. skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1-2 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268; dalej: u.p.s.) przez błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że skarżący nie wykazał niezbędności przyznania zasiłku celowego na lek [..] w pełnej wnioskowanej przez skarżącego wysokości, w sytuacji, gdy przedstawione przez niego dokumenty oraz uczynione przez organ ustalenia zobowiązywały organ do przyznania zasiłku celowego w pełnej wysokości; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: k.p.a.) przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd nie dostrzegł, że został naruszony przez organy administracji publicznej przepis art. 8 § 2 k.p.a., nakazujący organom, aby bez uzasadnionej przyczyny nie odstępowały od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym – w przypadku skarżącego w ramach rozpatrywania poprzednich wniosków składanych przez skarżącego do organu I instancji na zakup przedmiotowego leku przyznawane były skarżącemu zasiłki celowe, które w całości uwzględniały wnioskowaną przez niego kwotę (w pełnej wysokości) na zakup leku, tymczasem w niniejszym postępowaniu, w takim samym stanie faktycznym i prawnym, organy odstąpiły od tego, ograniczając zasiłek celowy do części wnioskowanej kwoty na pokrycie kosztów leku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organy art. 8 § 2 k.p.a., ponadto błędnie uznał, że niezbędnym warunkiem przyznania świadczenia jest przedłożenie przez wnioskodawcę zaświadczenia lekarskiego, recepty bądź karty informacyjnej leczenia szpitalnego, podczas gdy organ I instancji w postępowaniu sam uzyskał zaświadczenie od lekarza rodzinnego skarżącego. Ponadto skarżący nie zgodził się, iż przesłanka zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej nie została spełniona. W ocenie skarżącego, leki przyjmowane doraźnie stanowią niezbędną potrzebę bytową i uprzednio zasiłek celowy na zakup takiego leku był mu przyznawany w pełnej wysokości. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W skardze kasacyjnej nominalnie zarzucono błędną wykładnię art. 39 ust. 1-2 u.p.s., ograniczając się do stwierdzenia, że Sąd I instancji błędnie uznał, że niezbędne do przyznania zasiłku celowego jest przedłożenie zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego konieczność stosowania określonych leków. Kwestia ta w niniejszej sprawie związana jest z jej okolicznościami faktycznymi i wskazanym celem zasiłku. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni tego przepisu przyjmując, że zakup leków stanowi potrzebę bytową, wynika to bezpośrednio z wyliczenia zawartego w art. 39 ust. 2 u.p.s. Prawidłowo również Sąd I instancji uwzględnił przy wykładni art. 39 ust. 1 u.p.s., że potrzeba winna mieć charakter niezbędny, a decyzja wydawana jest w warunkach uznania administracyjnego. Ustawodawca posłużył się w przepisie określeniem ocennym, jakim jest zwrot "niezbędna potrzeba". Tego rodzaju technika legislacyjna skutkuje tym, że na podmiot stosujący przepis nałożony jest obowiązek oceny, w jakim stopniu uzasadnione jest zaspokojenie danej potrzeby. Stopień tego zaspokojenia zależny jest od rodzaju potrzeby. W przypadku leku niezbędny zakres zaspokojenia wyznaczany jest potrzebami terapeutycznymi i znaczeniem terapii dla życia i zdrowia osoby ubiegającej się o wsparcie. Przesłanki prawa materialnego wyznaczają zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych. Skoro w sprawie niezbędna potrzeba związana była z zakupem leków, prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował stanowisko, że ustalenie, w jakim zakresie przyjmowanie leków jest dla skarżącego niezbędne, wymaga udokumentowania zaświadczeniem lekarskim. Ustalono w konsekwencji, że leku objętego wnioskiem skarżący nie przyjmuje na stałe, a sam lek jest stosowany w terapii pięciodniowej. Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej i podważone. W konsekwencji nie znajduje potwierdzenia stanowisko, że ustalenia poczynione w sprawie zobowiązywały organ do przyznania zasiłku celowego we wnioskowanej wysokości. Po pierwsze, w przypadku decyzji uznaniowej, nie może być mowy o obowiązku organu. Po drugie, poczynione ustalenia faktyczne co do zakresu potrzeby przyjmowania przedmiotowego leku nie stwarzały podstawy do przyjęcia, że jego nabywanie w wykazanych ilościach jest efektem istnienia niezbędnej potrzeby. Nie naruszono w sprawie również art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Zasada ta nie oznacza zatem, że w przypadku uprzedniego przyznania zasiłku celowego na zaspokojenie określonej potrzeby w pełnej, wnioskowanej przez stronę wysokości, organ zobowiązany jest również w przyszłości do wydawania decyzji przyznających zasiłek w żądanej wysokości i pozbawiony jest możliwości jego miarkowania lub wręcz odmownego załatwienia sprawy, w szczególności wobec uznaniowego charakteru decyzji. Ponowienie wniosku o przyznanie zasiłku na ten sam lek nie stanowi o tożsamej sytuacji faktycznej, jeżeli z ustaleń faktycznych wynika odmienna ocena co do niezbędności zaspokojenia tej potrzeby bytowej. W skardze kasacyjnej nie wskazano, aby uprzednie przyznanie świadczenia nastąpiło mimo ustalenia, że zakup leku nie służy zaspokojeniu niezbędnej potrzeby skarżącego. Gdyby zaś taka sytuacja miała miejsce, to praktyka, o jakiej mowa w art. 8 ust. 2 k.p.a. powinna być zgodna z prawem, tylko taka bowiem może być uznana za odpowiadającą zasadzie pewności prawa i być źródłem uzasadnionych oczekiwań (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 8). Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.