I OSK 1454/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 17/25 w sprawie ze skargi Ł. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2021 r. nr DAP-WN-727-20/2021 ACh w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 13 marca 2025 r. (sygn. akt I SA/Wa 17/25), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") i po rozpoznaniu skargi Ł.W. – uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2021 r. nr DAP-WN-727-20/2021 ACh wraz z utrzymaną przez nią w mocy decyzją tego samego organu z dnia 5 marca 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-391/2019/Ich w przedmiocie stwierdzenia wydania - z naruszeniem prawa - decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 17 marca 1992 r. nr GP.V-7413/7/79/92 stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] – nieodpłatnie z mocy prawa - własności nieruchomości o powierzchni [...] ha, stanowiącej park przy zabytkowym zespole pałacowym, oznaczonej w ewidencji gruntów wsi [...] nr działki [...], dla której prowadzona była księga wieczysta Kw nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 232 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061, z późn. zm.; dalej: "k.c.") - poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie decyzja komunalizacyjna z dnia 17 marca 1992 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. - w sytuacji gdy sporna nieruchomość była obciążona użytkowaniem wieczystym, chronionym rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, wobec czego decyzja komunalizacyjna wywołała stan uniemożliwiający przywrócenie współwłasności gruntu osobie fizycznej, albowiem tylko grunty Skarbu Państwa lub gminy mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste, co - przy uwzględnieniu regulacji art. 232 § 1 k.c. - wyklucza sytuację, w której współużytkowanie wieczyste obejmowałoby grunt należący niepodzielnie do gminy i do osoby fizycznej (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 września 1995 r., III CZP 127/95), 2) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 i art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") - poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w oparciu o przekonanie, że nie zachodziła przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych, w sytuacji gdy przy ewentualnym ponownym rozpoznaniu sprawy organ tak czy inaczej nie miałby możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia 17 marca 1992 r., lecz musiałby stwierdzić wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa, gdyż od jej wydania upłynęło ponad 10 lat, co implikuje wydanie takiego właśnie rozstrzygnięcia w stanie prawnym ukształtowanym przepisami ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), skoro stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym tą ustawą, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że stwierdzony przez Sąd I instancji brak spełnienia przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych nie ma wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż organ tak czy inaczej musiałby wydać decyzję, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.; 3) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. - poprzez wyrażenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wewnętrznie niespójnej oceny prawnej, obejmującej, z jednej strony - kategoryczne stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna z dnia 17 marca 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a z drugiej - że "problematyka obciążenia spornego gruntu użytkowaniem wieczystym przed 27 maja 1990 r. i znaczenie tego zdarzenia dla możliwości komunalizacji tego mienia (...) wymagała analizy prawnej i wykładni prawa. Zatem tego rodzaju kwestia nie mogła być rozpatrywana w kategoriach > naruszenia prawa, a więc naruszenia o charakterze oczywistym, widocznym na pierwszy rzut oka", co uniemożliwia organowi, związanemu oceną prawną sądu administracyjnego stosownie do art. 153 p.p.s.a., prawidłową realizację sformułowanych w wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie - w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Ł.W. wskazał, że w całości podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie, w tym wszystkie zgłoszone dotychczas twierdzenia i wnioski. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. W ocenie składu orzekającego, zarzuty te nie mogły jednak okazać się skuteczne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić na wstępie należy, że zaskarżony wyrok był już z kolei trzecim wyrokiem, który wydał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając legalność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2021 r. a którą to decyzją w/w organ nadzoru utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 5 marca 2021 r., wydaną w przedmiocie stwierdzenia wydania - z naruszeniem prawa - decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 17 marca 1992 r. nr GP.V-7413/7/79/92 stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] – nieodpłatnie z mocy prawa - własności nieruchomości o powierzchni [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów wsi [...] jako działka nr [...]. W skardze kasacyjnej skarżący organ twierdził, że Sąd Wojewódzki w sposób istotny naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez wyrażenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wewnętrznie niespójnej oceny prawnej, obejmującej, z jednej strony - kategoryczne stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna z dnia 17 marca 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a z drugiej - że (cyt.): "problematyka obciążenia spornego gruntu użytkowaniem wieczystym przed 27 maja 1990 r. i znaczenie tego zdarzenia dla możliwości komunalizacji tego mienia (...) wymagała analizy prawnej i wykładni prawa. Zatem tego rodzaju kwestia nie mogła być rozpatrywana w kategoriach > naruszenia prawa, a więc naruszenia o charakterze oczywistym, widocznym na pierwszy rzut oka". Zdaniem zatem skarżącego, powyższe uniemożliwiało organowi, związanemu - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - oceną prawną sądu administracyjnego, prawidłową realizację sformułowanych w wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie wyjaśnić, iż - jak czytamy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – (cyt.): "Sąd przyznał rację organowi nadzoru, że w niniejszej sprawie doszło do wydania przez Wojewodę Kieleckiego decyzji komunalizacyjnej z 17 marca 1992 r. w warunkach nieważności, z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj., z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy" (tj. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych – Dz. U. Nr 32, poz. 191). Następnie Sąd wskazał (cyt.): "że przedmiotem komunalizacji następującej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy mogło być tylko mienie, które 27 maja 1990 r. było mieniem ogólnonarodowym (państwowym) w rozumieniu art. 126 i art. 128 Kodeksu cywilnego wg stanu z daty komunalizacji, więc będące własności Skarbu Państwa." W dalszej natomiast kolejności Sąd Wojewódzki, odwołując się do treści dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, stwierdził, iż (cyt.): "Trafnie zwrócił uwagę organ nadzoru, że na skutek uprawomocnienia się deklaratoryjnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 października 2019 r. nr GZ.rn.625.397.2015 część terenu o pow. [...] ha zawierająca się w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a zatem 13 września 1944 r. (z dniem wejścia w życie dekretu) nie stała się w całości z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Zatem 27 maja 1990 r. materialna podstawa wpisu Skarbu Państwa jako właściciela działki nr [...] do Kw nr [...] (dekret), który nastąpił z mocą wsteczną 18 listopada 1988 r., była wadliwa. W tej sytuacji komunalizacja z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. w trybie art. 5 ust. 1 ustawy mienia nieruchomego oznaczonego jako działka nr [...], która to nieruchomość nie była w całości własnością państwową, stanowiła oczywiste naruszenie powyższego przepisu prawa materialnego, którego skutki są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa), co uzasadniało przełamanie zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 kpa). Skoro treść art. 5 ust. 1 ustawy była - pod względem językowym - w pełni jasna i oczywista, to decyzja, wydana na podstawie tego przepisu, stwierdzająca komunalizację mienia w części prywatnego, stanowiła jaskrawe i nie budzące żadnych wątpliwości zaprzeczenie stanu prawnego, określonego w tym przepisie. Dlatego decyzja komunalizacyjna mienia, którego właścicielem nie był w całości Skarb Państwa, dotknięta jest w istocie kwalifikowaną wadą uzasadniającą jej retrospektywne wyeliminowanie z obrotu prawnego, także z powodu naruszenia tych zasad konstytucyjnych, które zostały ukierunkowane na ochronę prawa własności (art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP)." Jednocześnie Sąd Wojewódzki nie zgodził się przy tym z poglądem organu, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W sprawie nie było rzeczą sporną, że nieruchomość o pow. [...] ha, stanowiąca park przy zabytkowym zespole pałacowym, oznaczona w ewidencji gruntów wsi [...] nr działki [...] została, na mocy aktu notarialnego zawartego w dniu z 28 grudnia 1988 r. Rep. A nr [...] (poprzedzonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...]u z dnia 22 września 1988 r. nr G/8224/28/88 w przedmiocie oddania działki nr [...] w użytkowanie wieczyste i sprzedaży znajdujących się na tej nieruchomości składników majątkowych) w całości oddana w użytkowanie wieczyste do dnia 28 grudnia 2087 r. Przedsiębiorstwu Usługowo-Handlowemu i Produkcyjnemu "[...]" S.A. w [...]. Jednocześnie znajdujące się na tej działce składniki majątkowe zostały sprzedane ww. Przedsiębiorstwu. Powyższe prawo użytkowania wieczystego zostało następnie ujawnione w księdze wieczystej KW [...]. Aktualnie jednak użytkownikiem wieczystym w/w gruntu jest Skarb Państwa. W/w Spółka, będąc wpisana do Rejestru Handlowego za nr RHB 15, nie złożyła bowiem do dnia 31 grudnia 2015 r. wniosku o wpis do Krajowego Rejestru Sądowego i z tego powodu została uznana przez Sąd Rejonowy w Kielcach X Wydział Gospodarczy KRS za wykreśloną z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. Następstwem zaś tego, decyzją z dnia 15 lipca 2019 r. nr GN-I.6820.16.2019.KZi, Starosta Kielecki – orzekając na zasadzie art. 9 ust. 2 i) ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 770 ze zm.) – stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 2016 r. przez Skarb Państwa – Prezydenta Miasta Kielce nieodpłatnie z mocy prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości położonej w powiecie [...], gminie [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha (po wykreślonym z KRS-u podmiocie jakim było Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego i Produkcyjnego "[...]" S.A. w [...]). Mając więc powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki uznał, iż (cyt.): "Wadliwie Minister ocenił, że w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa wg stanu prawnego sprzed 16 września 2021 r. Trafnie wskazał Ł.W. w skardze, że umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży składników majątkowych znajdujących się na gruncie (działce nr [...]) z 28 grudnia 1988 r. nie była bezpośrednim skutkiem prawnym decyzji komunalizacyjnej z 17 marca 1992 r., skoro umowa ta została zawarta przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej. Tego zdarzenia cywilnoprawnego nie można zatem w niniejszej sprawie powiązać z art. 156 § 2 kpa i wobec tego nie miał z tego powodu zastosowania art. 158 § 2 kpa. /.../. Wobec tego Sąd uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając obie decyzje w administracyjnym toku instancji naruszył art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa w brzmieniu sprzed 16 września 2021 r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy". Jak z powyższego zatem wynika – zdaniem składu orzekającego - nie można było w tym przypadku twierdzić, że zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Mimo bowiem, że w jego uzasadnieniu Sąd Wojewódzki także dokonywał analizy szeregu innych jeszcze unormowań prawnych i w związku z tym w uzasadnieniu tym zostały zawarte różne (nieraz nie w pełni prawidłowe) wypowiedzi, tym nie mniej - z punktu widzenia rozstrzygnięcia – istotna była jedynie wyżej przedstawiona jego treść. Oznaczało to zaś, że wyrok ten poddawał się kontroli instancyjnej a więc zarzut oparty na art. 141 § 4 p.p.s.a. nie był trafny. Odnosząc się natomiast do zarzut opartego na art. 153 p.p.s.a., zwrócić należy uwagę, że wyrokiem z dnia 24 października 2024 r. (sygn. akt I OSK 1332/24), Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając poprzedni wyrok Sądu Wojewódzkiego, to jest wyrok z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. (akt I SA/Wa 2285/23) i przekazując temuż Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, stwierdził, iż (cyt.): "Sąd ten musi bowiem odnieść się merytorycznie do sprawy ze skargi na ostateczną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2021 r., czego dotychczas nie uczynił z powodu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej i art. 158 § 3 k.p.a." W związku z tym, w ocenie składu orzekającego - z obowiązku tego Sąd Wojewódzki się wywiązał bo, wydając zaskarżony wyrok, ocenił pod względem merytorycznym zasadność zarzutów zawartych w skardze wniesionej przez uczestnika postępowania – Ł.W., choć istotnie, zgodzić się trzeba ze skarżącym organem, że zalecenia dla organu, który będzie rozpatrywał ponownie sprawę, nie były w tym przypadku w pełni prawidłowe. Powyższe uchybienie koreluje jednak z zarzutami opartymi na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd Wojewódzki art. 156 § 2 i art. 158 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.). Wskazać należy, że - jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyżej wyroku - zaskarżona decyzja nadzorcza, w momencie wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491, dalej: "ustawa zmieniająca"), była decyzją ostateczną zatem nie mogły do niej być odnoszone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w wersji nadanej im w/w ustawą zmieniającą. Z tego też powodu, w ocenie poprzednio orzekającego Sądu Kasacyjnego, nie miał do zaskarżonej decyzji zastosowania art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Zgodnie bowiem z jego treścią, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu nadanym im przez ustawę zmieniającą, stosuje się do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną. Zdaniem składu aktualnie orzekającego, dopiero więc prawomocne uchylenie zaskarżonej decyzji powodując, że konieczne stanie się wydanie nowej decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie nadzorcze, będzie uzasadniało stosowanie do niej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym im ustawą zmieniającą. Okoliczność natomiast, że powyższe będzie mogło oznaczać, iż organ, ponownie rozpoznając sprawę będzie zobligowany wydać decyzję o sentencji analogicznej do sentencji, którą zawiera decyzja zaskarżona, jest kwestią zupełnie odrębną. Tego rodzaju rozstrzygnięcie będzie bowiem następstwem obowiązywania zupełnie innych regulacji prawnych. Sąd Wojewódzki oceniał w tej sprawie legalność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2021 r. i ocenę swoją odnosił do takiej treści przepisów, jaka obowiązywały w dacie wydawania tej decyzji. W uzasadnieniu swego wyroku zawarł przy tym następujące zalecenia dla organu (cyt.): "W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji weźmie pod uwagę ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku. W pierwszej kolejności organ nadzoru weźmie też pod uwagę to, że obecnie Skarb Państwa jako użytkownika wieczystego gruntu (działek nr [...] i [...] wydzielonych z działki nr [...]) reprezentuje Starosta Kielecki zamiast Prezydenta Miasta Kielce, co wynika z Kw nr [...]. Skoro zatem wniosek o stwierdzenie nieważności składał w imieniu Skarbu Państwa Prezydent Miasta Kielce, to Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji winien wyjaśnić, czy obecnie reprezentujący użytkownika wieczystego Starosta Kielecki nadal popiera wniosek nieważnościowy z 3 września 2019 r. Jeżeli okaże się, że wniosek nieważnościowy winien być dalej procedowany organ nadzoru wyjaśni, czy w następstwie wydania decyzji komunalizacyjnej z 17 marca 1992 r. wystąpiły bezpośrednio skorelowane z tą decyzją w aspekcie czasowym i przyczynowo-skutkowym jakiekolwiek zdarzenia o charakterze prawnym, które mogłyby świadczyć o tym, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa w brzmieniu obowiązującym do 16 września 2021 r., a więc takie skutki, których organ administracji publicznej nie mógłby odwrócić w ramach posiadanych kompetencji na drodze postępowania administracyjnego. W zależności od okoliczności organ nadzoru wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa." Wprawdzie więc, zdaniem składu orzekającego, biorąc pod uwagę wspomnianą wyżej zmianę przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, uchylając zaskarżoną decyzję i udzielając organowi wskazówek co do dalszego postępowania, Sąd Wojewódzki powinien wziąć pod uwagę, iż ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie orzekał przy zmienionej treści wyżej wskazanych przepisów procedury administracyjnej i zagadnienie to zasygnalizować, tym niemniej nie można się było zgodzić ze skarżącym organem, iż z tego powodu zaskarżony wyrok winien być uchylony. Wyrok ten bowiem pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Dodać też trzeba, że Sąd Wojewódzki nie mógł w zaskarżonym wyroku przesądzać (niejako "za organ") o treści nowej decyzji, którą organ dopiero wyda i uczynić tego nie może również Naczelny Sąd Administracyjny. Może jedynie stwierdzić, że jeśli organ, wydając nową decyzję, uzna, że zmiana przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wywołana wejściem w życie ustawy zmieniającej, będzie obligowała go do wydania decyzji o sentencji analogicznej do sentencji, jaką miała decyzja zaskarżona, to winien wcześniej dokonać w tym zakresie niezbędnych ustaleń i właściwie uzasadnić swoje stanowisko w motywach decyzji, to jest adekwatnie do podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Z tego względu zarzuty oparte na art. 153 p.p.s.a oraz art. 156 § 2 i art. 158 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.) również nie były zasadne. Odnosząc się natomiast do samego zagadnienia nieodwracalności skutków prawnych jakie wywołała decyzja administracyjna, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji m. in., gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z reguły przy tym w orzecznictwie przyjmuje się, iż przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Tradycyjnie więc orzecznictwo wyraża pogląd, że skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega na tym, iż organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia - na drodze postępowania administracyjnego - skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu, kontrolowanej w trybie nieważnościowym, decyzji. W związku z tym nie można było w niniejszej sprawie twierdzić, iż kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja komunalizacyjna wywołała skutki nieodwracalne. Składowi orzekającemu znana jest oczywiście treść 232 § 1 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa a położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, i osobom prawnym. Mając na uwadze, że dokonywane ze skutkiem ex tunc stwierdzanie nieważności niektórych decyzji administracyjnych, jak również wydawanie decyzji deklaratoryjnych, a które potwierdzają stan prawny istniejący w przeszłości, może powodować niejednokrotnie trudne do rozwiązania stany prawne, orzecznictwo stara się niejednokrotnie w taki sposób interpretować przepisy prawa by umożliwić rozsądne wyjście z takich problematycznych sytuacji prawnych. Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 5 sędziów z dnia 20 marca 2000 r. (sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93), w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, jaką jest wystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego, konieczne jest wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. Tego rodzaju działanie musi jednak zawsze następować z uwzględnieniem określonych realiów danej sprawy. Skarżący organ powoływał się w skardze kasacyjnej na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 162/17), a w którym Sąd, wskazując na szczególne okoliczności rozpoznawanej sprawy, przyjął, że wprawdzie kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja komunalizacyjna została wydana po dacie sporządzania umowy notarialnej dotyczącej ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz spółdzielni mieszkaniowej oraz po dokonaniu konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej, ale należało uznać, iż decyzja komunalizacyjna wywołała w tym przypadku skutek nieodwracalny. Skład orzekający pragnie jednak podkreślić, że pomijając już inne istotne różnice jakie zachodziły pomiędzy sprawą oznaczoną sygnaturą akt I OSK 162/17 a sprawą rozpoznawaną, podstawową różnicę stanowił fakt, że w sprawie o sygnaturze akt I OSK 162/17 umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste oraz wpis tego prawa do księgi wieczystej nastąpiły po wejściu w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, podczas, gdy w analizowanym stanie faktycznym, prawo użytkowania wieczystego powstało jeszcze przed uchwaleniem w/w ustawy. W takiej zatem sytuacji prawnej, nie mówiąc już nawet o tym, że użytkownikiem wieczystym jest aktualnie Skarb Państwa a regulacje prawne związane z trybem nabycia tego prawa stwarzają temu podmiotowi pewne możliwości doprowadzenia do wykreślenia prawa użytkowania wieczystego z księgi wieczystej, nie można było mówić, że decyzja komunalizacyjna mogła wywołać nieodwracalne skutki prawne. Skoro komunalizacja mienia następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie w/w ustawy, czyli z dniem 27 maja 1990 r., to fakt ten w żaden sposób nie mógł powodować, iż można było mówić, że w dacie, w której powstało prawo użytkowania wieczystego, doszło do komunalizacji. Z tego powodu zarzuty kasacyjne oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 232 § 1 k.c. nie mogły okazać się skuteczne. Wydając zatem ponownie decyzję, organ zasadniczo powinien kierować się przedstawioną wyżej wykładnią prawa związaną z pojęciem nieodwracalnych skutków prawnych, ale jednocześnie przede wszystkim, z uwagi na – jak wyżej to wyjaśniono - treść ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, winien rozważyć, jaki wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy ma aktualnie obowiązująca treść przepisów kodeksu postępowania administracyjnego normujących postępowanie nadzorcze. Zwracanie się zatem do wnioskodawcy z zapytaniem czy nadal popiera wniosek, a co sugerował Sąd Wojewódzki, było w tych warunkach zbędne, zwłaszcza, że wnioskodawca zawsze w toku postępowania jest uprawniony do cofnięcia wniosku. Biorąc zatem pod uwagę, że zaskarżony wyrok pomimo błędnie sformułowanych zaleceń pokontrolnych odpowiadał jednak prawu, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie była skuteczna - z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.