I OSK 16/24

Dnia 20 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 689/21 w sprawie ze skargi M. A. oraz S. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 lutego 2022 r. II SA/Lu 689/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. A. (Skarżący) oraz S. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego (Wojewoda) z [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Skarżący zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z 2020 r. poz. 2299, 2320, z 2021 r. poz. 54, 159, dalej jako "p.p.s.a.") : 1. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż w postępowaniu administracyjnym Organ nie dopuścił się niewłaściwego zastosowanie przepisów i prawidłowo uznał, iż zasadnym było wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia P. S.A. z/s w K. na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka numer [...], dla której Sąd Rejonowy Lublin - Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku prowadzi księgę wieczystą nr [...] w celu budowy dwutorowej linii elektroenergetycznej relacji C. – L. S. oraz posadowienia słupa nr [...], bowiem wydana została decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości (którą skarżący od początku kwestionuje) w sytuacji gdy ważny interes gospodarczy, społeczny czy interes strony za tym nie przemawiał i organ administracji publicznej niezasadnie przyjął, iż decyzja wydana przez organ I instancji jest zgodna z przepisami prawa i nie wykazał konieczności niezwłocznego zajęcia nieruchomości; 2. uznanie przez Sąd I instancji, iż nie doszło ze strony organu do naruszenia przepisów postępowania, w sytuacji gdy doszło do naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: a. prowadzenie przedmiotowego postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej zgodnie z zasadami wynikającymi wprost z tego przepisu, tj. proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; b. nie uchylenie przez Sąd decyzji mimo że organ administracji publicznej nie zmierzał do prawidłowego i wyczerpującego zgromadzenia w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego oraz doręczenie decyzji z [...] maja 2020 r. Skarżącemu, mimo że od [...] maja 2020 r. nie było on właścicielem nieruchomości a jedynie dzierżawcą nieruchomości, co jasno wynika z umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z [...] maja 2020 r., co doprowadziło do tego, iż zaniechano wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, brak gruntownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, jego niewłaściwą, błędną i tendencyjną ocenę, czego wynikiem było wydanie zaskarżonej decyzji przez Wojewodę o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy w odniesieniu do Skarżącego bez uwzględnienia interesu prawnego S. G. i wydaniu merytorycznej decyzji bez udziału aktualnego właściciela nieruchomości. Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wniósł : 1. na podstawie art. 185 p.p.s.a o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu . w Lublinie, 2. zasądzenie kosztów postępowania od organu administracji publicznej na rzecz Skarżącego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Sądu kasacyjnego. Decyzją z [...] maja 2020 r. Starosta Łęczycki, po rozpoznaniu wniosku P. udzielił zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,15 ha (obręb ewidencyjny [...] – W., jednostka ewidencyjna Ł. - obszar wiejski), stanowiącej własność Skarżącego w celu budowy dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji C. – L.S. oraz posadowienia słupa elektroenergetycznego nr [...]. Decyzji nadano również rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2020r. poz. 65, dalej: "u.g.n."). Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, decyzją z [...] października 2020 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze, argumentując, że umową darowizny z dnia [...] maja 2020r. darował wspomnianą nieruchomość swojemu dziadkowi S. G., co oznaczało, że utracił charakter strony postępowania i nie posiadał uprawnienia do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi Skarżącego wyrokiem z 23 marca 2021 r., II SA/Lu 757/20 uchylił decyzję Wojewody z 5 października 2020 r. wyjaśniając, że w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji Skarżący był właścicielem przedmiotowej nieruchomości i do niego była adresowana decyzja, miał zatem legitymację do wniesienia odwołania. Sąd wyjaśnił również, że Skarżący po wydaniu decyzji przez organ I instancji [...] maja 2020 r., aktem notarialnym z [...] maja 2020 r. darował przedmiotową nieruchomość S. G., a następnie wniósł odwołanie od decyzji. Organ odwoławczy dysponując wspomnianym dokumentem powinien zatem rozpoznać odwołanie z jego udziałem, nie było natomiast powodu do umorzenia postępowania odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości. Stanowisko organu podzielił Sąd Wojewódzki oddalając skargi Skarżącego i S. G. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, co obliguje Sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ustosunkowując się do tych zarzutów zwrócić należy uwagę na ich niewłaściwe sformułowanie. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów p.p.s.a. To na podstawie tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami k.p.a., jak również innymi przepisami dotyczącymi postępowania jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie. W niniejszej sprawie Skarżący nie powiązał zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z przepisami p.p.s.a., co oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany został wadliwie. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (por.: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Skarżący stawiając zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w istocie kwestionuje fakt pominięcia S. G. jako strony postępowania w toku postępowania odwoławczego. Skarżący podkreślał, że organ nie uznał za konieczne zapewnienie S. G. udziału w postępowaniu administracyjnym, mimo że miał wiedzę, że od [...] maja 2020 r. to S. G. jest właścicielem, tym samym powinien zostać uznany za stronę w postępowaniu odwoławczym i powinien mieć zagwarantowane uprawnienia przysługujące stronie (prawo do zapoznania się z aktami, prawo do złożenia wniosku dowodowego czy prawo do otrzymania decyzji która dotyczy nieruchomości której jest właścicielem). Organ II instancji tego prawa właścicielowi odmówił i decyzję skierował jedynie do Skarżącego, co pozbawiło S. G. prawa do udziału w postępowaniu i prawo do zaskarżenia wyroku. Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu wskazać należy, że wbrew twierdzeniom Skarżącego, S.G. nie został pozbawiony prawa do wniesienia skargi do Sądu. Zaskarżony wyrok Sądu Wojewódzkiego wydany został po rozpoznaniu skarg Skarżącego oraz S. G. S. G. nie mógł zaś zaskarżyć wyroku Sądu Wojewódzki ponieważ zmarł 24 marca 2022 r. Następnie zwrócić należy uwagę, że przywołane przez Skarżącego jako wzorce kontroli przepisy to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie regulują problematyki związanej z przymiotem strony. Zatem kwestionując pominięcie danego podmiotu jako strony postępowania skarżący kasacyjnie winien przywoływać przepisy k.p.a. odnoszące się do definicji pojęcia strony, jak również przepisy prawa materialnego na podstawie których na dany podmiot mogą zostać nałożone określone obowiązki lub przyznane określone uprawnienia. Przepisy te nie zostały przywołane jako wzorce kontroli, nie jest zaś rolą Sądu kasacyjnego domniemywanie, jakie przepisy w ocenie autora skargi kasacyjnej zostały naruszone. Przywołane przez Skarżącego uchybienia odniesione do wskazanych przez niego przepisów można rozpatrywać w kontekście ewentualnego naruszenia art. 7 k.p.a. nakładającego na organy obowiązek stania na straży praworządności oraz podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Można je również rozpatrywać jako naruszające przepisy postępowania dowodowego poprzez zaniechanie ustalenia, jaki podmiot był właścicielem nieruchomości w dacie wydawania decyzji przez organ drugiej instancji. Zwrócić należy uwagę, że z zaskarżonej decyzji Wojewody wynika, iż miał on wiedzę o dokonanej darowiźnie a w konsekwencji o tym, że aktualnym właścicielem nieruchomości był S. G. Jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, rozpoznając odwołanie Wojewoda dysponował pełnomocnictwem udzielonym [...] maja 2020 r. Skarżącemu przez S.G. do reprezentowania go w sprawach zarządzania przedmiotową nieruchomością przed wszelkimi władzami administracji rządowej i samorządowej, sądami instytucjami, urzędami, osobami prawnymi i fizycznymi. Na okoliczność tę zwrócił uwagę również Sąd Wojewódzki. Sąd Wojewódzki wskazał że pełnomocnictwo zostało złożone wprawdzie wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody z [...] października 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej działki, z pewnością jednak organ dysponował nim w dacie rozstrzygania odwołania. Sąd Wojewódzki podkreślił, że akta sprawy nie zawierają informacji, z której wynikałoby, że pełnomocnictwo zostało cofnięte, sami zaś skarżący (to jest Skarżący i S. G.) powojują się na nie w skardze. W konsekwencji Sąd Wojewódzki uznał, że wbrew przekonaniu Skarżącego nie ma podstaw do zarzucenia Wojewodzie naruszenia wskazanych w skardze przepisów kpa. W skardze kasacyjnej nie zostały zawarte żadne argumenty pozwalające na stwierdzenie, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji udzielone pełnomocnictwo Skarżącemu przez S. G. było odwołane czy też by wygasło. Zatem samo wskazanie w rozdzielniku zaskarżonej decyzji, że doręczana jest ona Skarżącemu, bez wskazania, że doręczenie dotyczy zarówno Skarżącego jako strony postępowania jak i Skarżącego jako pełnomocnika S.G. nie może być uznane za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd kasacyjny dostrzega, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie poinformował stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych. W skardze kasacyjnej nie został jednak podniesiony zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd kasacyjny wskazuje końcowo, że Skarżący nie wiązał zarzutów naruszenia przepisów postępowania z wadliwym w jego ocenie ustaleniem okoliczności faktycznych stanowiących podstawę dla wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. Wskazywał jedynie, że iż kontrola administracyjna Wojewody odnośnie wydanej decyzji była pobieżna, nie przeanalizowano wszystkich argumentów strony, co stoi w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego a postępowanie przeprowadzone przez organ II instancji (czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny), nacechowane jest licznymi nieprawidłowościami, co prowadzi do wniosku, że organ podszedł do sprawy w sposób lekceważący, wybiórczo traktując materiał dowodowy. Tak ogólne i nieskonkretyzowane uzasadnienie postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu odniesienie się do nich. Nie jest bowiem rolą Sądu kasacyjnego poszukiwanie uchybień w działaniu organu, których jakoby nie dostrzegł Sąd Administracyjny, a których nie wskazuje konkretnie Skarżący kasacyjnie. W konsekwencji zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. W zarzucie objętym punktem 1 petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzuca Sądowi naruszenie art. 124 ust. 1 i ust. 1 a u.g.n. poprzez uznanie, że organ nie dopuścił się niewłaściwego zastosowania przepisów i prawidłowo uznał, że zasadnym było wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w sytuacji gdy nie przemawiał za tym ważny interes gospodarczy, społeczny czy strony a organ nie wykazał konieczności niezwłocznego zajęcia nieruchomości. Uzasadniając ten zarzut Skarżący wskazuje, że od początku kwestionował decyzję dotyczącą zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, bowiem nie miał świadomości odnośnie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Witaniów, bowiem mieszka w innej gminie. Podkreślał, że nie neguje pewnych aspektów dotyczących zasadności realizacji inwestycji dwutorowej linii elektroenergetycznej, jednak jego zdaniem doszło do naruszenia przepisów i fakt istotności tej inwestycji i bezpieczeństwa energetycznego nie może usprawiedliwiać naruszania przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania gwarantujących stronie minimum ochrony jej praw. Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu wskazać należy, że zarzuty dotyczące ewentualnej nieprawidłowości decyzji dotyczącej zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie mogą być rozpatrywane w przedmiotowym postępowaniu. Dla niniejszego postępowania istotne było jedynie, czy decyzja zezwalająca na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości została wydana. Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt wydania [...] maja 2020 r. decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i utrzymania jej w mocy decyzją Wojewody z [...] lipca 2021 r. Oczywiście niezasadne jest stanowisko Skarżącego, że organy niezasadnie przyjęły, że za niezwłocznym zajęciem nieruchomości nie przemawiał ważny interes gospodarczy, społeczny czy interes strony. Jak wskazały organy, wnioskodawca we wniosku o wydanie decyzji wskazał, że planowana inwestycja ma znaczenie ponadlokalne, jest częścią szerszego planu rozbudowy polskiej infrastruktury przesyłowej, której ogólne cele zostały zawarte w dokumencie o znaczeniu strategicznym "Polityka elektroenergetyczna Polski do 2030 roku". Linia 400 kV C. – L. S. będzie istotnym elementem Krajowego Systemu Elektroenergetycznego. Realizacja inwestycji na terenie województwa Lubelskiego jest niezbędna, aby poprawić bezpieczeństwo i niezawodność dostaw energii elektrycznej dla południowo - wschodniej części Polski. Organy zwróciły również uwagę, że budowa planowanej linii 400 kV relacji C. – L. S. ma na celu połączenie dwóch dużych węzłów energetycznych: z. i L. Po wybudowaniu wyżej wymienionej linii zarówno stacja C., jak i L. nie będą zasilane promieniowo na najwyższym napięciu, a pierścieniowo, co zwiększy niezawodność układu sieciowego w zakresie przesyłu i dostarczania energii elektrycznej w południowo - wschodniej części kraju. Niezawodność układu sieciowego w tym rejonie jest ważnym aspektem szczególnie w perspektywie powstania w niedalekiej przyszłości nowych źródeł wytwórczych w okolicach miasta L.oraz na konieczność wyprowadzania z nich mocy. Linia ma także za zadanie umożliwienie odbioru i przesyłu energii z odnawialnych źródeł energii. Wytworzonej energii nie można magazynować, co oznacza, że system jej przesyłu musi być elastyczny, aby w każdym momencie dostarczyć odpowiednią ilość energii do właściwych odbiorców i dlatego niezbędne jest utrzymywanie oraz rozwój sieci najwyższych napięć, dzięki którym można przesłać największą ilość energii w najkrótszym czasie. Organy zwróciły również uwagę, że pilna potrzeba budowy sieci wynika z ustawowego obowiązku dbałości przez przedsiębiorstwo energetyczne o utrzymanie zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w energię w sposób ciągły, niezawodny i przy zachowaniu wymagań jakościowych, a zatem słuszny interes wnioskodawcy przemawiał także za udzieleniem zezwolenia. W ich ocenie wykazał on również, że zezwolenie na zajęcie nieruchomości podyktowane jest także ważnym interesem społecznym. W ocenie Sądu kasacyjnego, oceniając tak uzasadnione decyzji Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że zaistniały przesłanki zastosowania art. 124 ust. 1a u.g.n. Sąd kasacyjny podkreśla, że we wniosku inwestora a następnie w decyzjach organów obu instancji odwołano się do konkretnych danych dotyczących realizowanej inwestycji i jej wpływu dla bezpieczeństwa dostaw energii dla określonego regionu Polski. Zwrócono w nich uwagę na fakt, że linia ma na celu umożliwienie odbioru i przesyłu energii z odnawialnych źródeł energii przy jednoczesnym podkreśleniu braku możliwości magazynowania wytworzonej energii, co oznacza konieczność elastycznego systemu jej odbioru. Podzielić należy zatem w pełni stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że organy prawidłowo za podstawę swoich decyzji organy przyjęły przesłanki ważnego interesu gospodarczego, interesu społecznego oraz ważnego interesu strony. Sąd Wojewódzki słusznie zwrócił uwagę, że wobec postępującego rozwoju cywilizacyjnego i rosnącego uzależnienia społeczeństwa od nieprzerwanych dostaw energii, energia elektryczna posiada szczególną rolę. Zagadnienia zaspokajania potrzeb energetycznych i gospodarka zasobami energii są w orzecznictwie uznawane za niezwykle ważne i judykatura zalicza tę materię do zadań publicznych. Wynika to z pierwotnego charakteru energii elektrycznej, w związku z czym nie ma możliwości jej zastąpienia. Takie nośniki jak gaz, czy ciepło mogą zostać zastąpione energią elektryczną, ale nie odwrotnie. Całkowita przerwa w dostawie energii elektrycznej powoduje duże straty ekonomiczne, jak i społeczne. Ponadto przyczynia się do osłabienia poczucia bezpieczeństwa mieszkańców miasta, regionu, czy też całego państwa. Podsumowując, również zarzut naruszenia prawa materialnego objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.