I OSK 1627/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1165/20 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M.K. kwotę 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r., I SA/Wa 1165/20 oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] października 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] maja 1974 r. odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości w. położonej przy ulicy [...], nr hip. [...] dz. nr [...]. Podstawę ww. decyzji z dnia [...] maja 1974 r. stanowiło ustalenie, że grunt przedmiotowej nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe wysokie. W postępowaniu nieważnościowym wskazano, że zgodnie z art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U.1945.50.279 ze zm.), dalej jako "dekret warszawski", wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem jego wejścia w życie na własność gminy m.st. Warszawy. Stosownie do art. 7 dekretu warszawskiego, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby jego prawa reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (zastąpionych przez prawo własności czasowej, a następnie prawo użytkowania wieczystego) za czynszem symbolicznym. Prawo własności czasowej winno być przyznane wnioskodawcy, jeśli mógł on wykorzystywać nieruchomość zgodnie z jej przeznaczeniem w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując zarzut nieważności organy wskazały, że zgodnie z Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego na rok 1985 r., zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r. przedmiotowa nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym symbolem [...]– mieszkalnictwo rodzinne brutto o wysokiej intensywności zabudowy, a zgodnie z innymi dokumentami nieruchomość ta przeznaczona była dla Ministerstwa Obrony Narodowej na budowę budynku mieszkaniowego, który w dacie orzekania o prawie własności czasowej został już zrealizowany. Takie przeznaczenie gruntu – zdaniem organów nadzoru – uniemożliwiało korzystanie z nieruchomości przez dawną właścicielkę jako osobę prywatną. Skutkowało to stwierdzeniem, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego zawarta w decyzji z dnia [...] maja 1974 r. nie naruszała prawa. Organ podał także, że w dacie orzekania przez Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] obowiązywał art. 54 (pierwotnie art. 51) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1974.10.64 ze zm.), dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.", który stanowił, że niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, można odmówić przyznania prawa własności czasowej, także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a więc gdy istniała możliwość wywłaszczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta także gdy nieruchomość była niezbędna dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego lub zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub została przeznaczona dla organizacji spółdzielczej, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. Minister Rozwoju podkreślił, że niepowołanie w decyzji z [...] maja 1974 r. odpowiednich przepisów ww. ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie ma wpływu na wynik sprawy, skoro był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania. W tym zakresie organ przywołał uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08 (ONSA i WSA 2009/2/18). Za pozbawiony istotnego znaczenia dla ważności ww. decyzji z dnia [...] maja 1974 r. Minister uznał także brak powołania w jej uzasadnieniu konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego (jego numeru, bądź daty uchwalenia), zwłaszcza, że plan był aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych, opublikowanym i powszechnie znanym (vide: wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., I OSK 766/10; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Minister wskazał, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji lokalizacyjnej przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona dla realizacji mieszkalnictwa rodzinnego brutto o wysokiej intensywności oraz przekazana Ministerstwu Obrony Narodowej w celu budowy budynku mieszkalnego, a takiej inwestycji nie mogła realizować osoba prywatna. W tym zakresie przywołał art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U.1961.7.46 ze zm.), dalej jako "u.p.b.". W skardze wniesioną na ww. decyzję Ministra Rozwoju M.K. zarzuciła naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2019 r. nr [...], a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r. oddalił skargę, wskazując, że bezzasadne pozostają zarzuty wskazujące na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a więc zarzuty co do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W znacznej części skarżąca zarzuca bowiem, że organ nie przeprowadził dość wnikliwie postępowania dowodowego z uwagi na to, że nie ustalił czy na całej działce plan przewidywał intensywną zabudowę mieszkaniową. Rzecz jednak w tym, że w 1974 r. sporna nieruchomość była już zabudowana wielokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym wybudowanym na potrzeby Ministerstwa Obrony Narodowej. Podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), wobec tego wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie, a tym bardziej zarzut co do naruszenia procedury. Wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Zdaniem Sądu I instancji na pewno rażącym naruszeniem prawa nie jest lakoniczne uzasadnienie orzeczenia dekretowego, chyba że w istocie plan zabudowy umożliwiał korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób przez właściciela przeddekretowego. Powyższe jednak w kontrolowanej sprawie nie występuje. Sąd wskazał również, że cele określone w planie (w powiązaniu z zaistniałym na gruncie stanem faktycznym) nie mogły być realizowane przez osoby fizyczne. Wobec tego nie można zarzucić po ponad pół wieku, że kwestia wykładni art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, w powiązaniu z poszczególnymi przepisami planów miejscowych może być uznana za rażące naruszenie prawa. Sąd I instancji stwierdził także, że nieuzasadniony i oderwany od realiów postępowania nadzorczego pozostaje zarzut niedokonania wykładni zapisu planu zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu nieruchomości pod funkcję "mieszkalnictwa rodzinnego brutto o wysokiej intensywności zabudowy". Już samo poszukiwanie wykładni przepisów planu po pół wieku pozostaje w sprzeczności z zasadami nadzoru – w ramach ustalania zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Tego rodzaju zarzut, jako że ma być oczywisty, nie może wynikać z dokonywania przez zewnętrzne czy jakiekolwiek inne organy wykładni przepisów planu, a więc z "poszukiwania" elementów nieważności decyzji. Twierdzenie skarżącej, że organ powinien w ramach obowiązujących ówcześnie przepisów Prawa budowlanego wykazać, że nie mogła ona sama przeprowadzić takiej inwestycji jako podmiot prywatny – pozostaje rodzajem retorycznej konwersji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M.K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędne zastosowanie: art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, że podstawą do oceny przesłanek nieważności orzeczenia Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] nr [...] z dnia [...] maja 1974 r. była treść decyzji o lokalizacji nr [...] z lutego 1947 r., podczas gdy rzeczywistą podstawą do rozpoznania wniosku dekretowego powinny być przepisy uchwalonego prawie dwadzieścia lat później planu zagospodarowania przestrzennego na rok 1985, zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1969 r., przeznaczającego grunt pod mieszkalnictwo rodzinne brutto o wysokiej intensywności zabudowy, w świetle których należało przyznać prawo do gruntu na rzecz dawnej właścicielki, albowiem wcześniejsza decyzja lokalizacyjna nie mogła "uchylać" zapisów uchwalonego w okresie późniejszym planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadą rozpoznawania wniosku z art. 7 dekretu warszawskiego jest ocena zgodność możliwości korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu w planie zabudowy obowiązującym w dacie rozpoznawania sprawy; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zaniechanie rozpoznania istoty sprawy w wyniku niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów i w efekcie bezzasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego polegające na bezzasadnym przyjęciu, że o dopuszczalnym sposobie wykorzystania nieruchomości decydował nie plan zagospodarowania przestrzennego na rok 1985, zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r., obowiązujący dla nieruchomości w chwili wydania decyzji dekretowej, lecz wydana dwadzieścia lat wcześniej decyzja o lokalizacji z lutego 1947 r., nr [...]. Tym samym usankcjonowanie zaskarżonym orzeczeniem stanu prawnego, w którym organy państwa fizycznie przejmują nieruchomości strony będącą przedmiotem postępowania z art. 7 dekretu warszawskiego, a więc mającej status sprawy w toku, zabudowują ją, a następnie 20 lat później następuje rozpoznanie wniosku dekretowego i w uzasadnieniu decyzji powołuje się podstawy oderwane od rzeczywistości. W rezultacie uzasadnienie decyzji dekretowej stanowi kwintesencję – potwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ administracji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. a także w związku z art. 7 dekretu warszawskiego i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie stanu faktycznego, za organami obu instancji, w świetle którego w dacie wydania przez Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] orzeczenia nr [...] z dnia [...] maja 1974 r. w obrocie prawnym pozostawała "konkretyzująca" postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego na rok 1985, zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1969 r., a zatem wyznaczająca wyłączny dopuszczalny sposób wykorzystania nieruchomości, decyzja lokalizacyjna nr [...] z lutego 1947 r. wydana dla Ministerstwa Obrony Narodowej pod budownictwo mieszkaniowe wysokie i w konsekwencji wadliwe ustalenie, że była właścicielka nie może wykorzystywać przedmiotowego gruntu zgodnie z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego na rok 1985, przeznaczającego grunt pod mieszkalnictwo rodzinne brutto o wysokiej intensywności zabudowy; 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez uchylenie się przez Sąd I Instancji od rozpoznania sprawy w jej granicach tj. w zakresie naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju w sposób objęty zarzutami skargi; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju przepisów postępowania i prawa materialnego polegającego na: a) nieuwzględnieniu okoliczności, że nieruchomość przy ul. [...] została po przejęciu jej na własność Skarbu Państwa, w toku postępowania z wniosku dekretowego dawnej właścicielki, bezprawnie zabudowana 4-piętrowym budynkiem mieszkalnym przez Ministerstwo Obrony Narodowej, co stanowiło późniejszą podstawę odmowy przyznania na rzecz dawnej właścicielki prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w decyzji z dnia [...] maja 1974 r., pomimo że zgodnie z ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania, nieruchomość była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, a zatem przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania dało się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez byłą właścicielkę, co w konsekwencji stanowi o konwalidowaniu przez decyzję z dnia [...] maja 1974 r. bezprawnych działań aparatu władzy państwowej i stanowi samoistną przesłankę stwierdzenia jej nieważności; b) wadliwym przyjęciu za organami obu instancji, że dawna właścicielka zobowiązana była " W ramach stawiania zarzutu nieważności decyzji z 1974 r. (...) wykazać, że w świetle wiążących wówczas przepisów podmioty prywatne z powodzeniem realizowały inwestycje na rzecz MON, a nie odwrotnie, a w konsekwencji że zarządzały budynkami MON lub innymi budynkami powstałymi na rzecz poszczególnych resortów" (vide str. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) a tym samym błędne przyjęcie, że dawna właścicielka zobowiązana była wykazać sposób w jaki zamierzała korzystać z nieruchomości, podczas gdy jedyną przesłanką przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości była możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dawną właścicielkę, z jej przeznaczeniem wg. planu zagospodarowania przestrzennego; c) zaniechaniu przez organ ustalenia i określenia konkretnej podstawy prawnej odmowy ustanowienia na rzecz wnioskodawczym prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i ograniczenie się przez Ministra Rozwoju jedynie do wskazania, że odmowa "mogła" nastąpić na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w związku z art. 54 ust. 1 i art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., podczas gdy w art. 3 ww. ustawy wskazano trzy niezależne podstawy odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego tj. niezbędność nieruchomości: 1) na cele użyteczności publicznej, 2) na cele obronności państwa, 3) dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Minister Rozwoju w zaskarżonej decyzji nie wskazał natomiast, która z ww. podstaw stanowiła podstawę odmownego rozpatrzenia wniosku dekretowego wnioskodawczyni, stwierdzając jedynie, że nieruchomość została przekazana Ministerstwu Obrony Narodowej w 1947 r., a zatem 20 lat przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego pod budynek mieszkalny, co z oczywistych względów nie stanowi żadnego celu wskazanego w art. 3 ww. ustawy; d) wadliwym przyjęciu, że art. 15 u.p.b., stanowiący, że inwestor prywatny może prowadzić inwestycje budowlane wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej, uniemożliwiał wnioskodawczyni realizację inwestycji na nieruchomości przy ul. [...] zgodnie z planem zabudowy, który dopuszczał wykorzystanie nieruchomości na cele mieszkalnictwa rodzinnego brutto o wysokiej intensywności zabudowy, co oznaczało, że możliwe jest zabudowanie dużej części gruntu pozostawiając tym samym niewielką ilość powierzchni biologicznie czynnej i nie stanowiło przeszkody zabudowania nieruchomości przez wnioskodawczynię w świetle ww. przepisu u.p.b.; e) braku jakichkolwiek ustaleń, czy lokalizacja szczegółowa z 1947 r. dotyczyła całej przedwojennej nieruchomości przy ul. [...] ozn. hip. [...] dz. [...], czy też jedynie jej części, co uniemożliwia weryfikację, czy odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na tej podstawie co do całej przedwojennej nieruchomości, była prawidłowa; f) zaniechaniu wyjaśnienia z jakiej przyczyny zdaniem organu przeznaczenie nieruchomości w planie zabudowy na cele mieszkalnictwa rodzinnego brutto o wysokiej intensywności zabudowy wyłączało możliwość zabudowy nieruchomości przez dawną właścicielkę w świetle art. 15 u.p.b.; g) zaniechaniu wyjaśnienia przez Ministra dopuszczalnego sposobu zabudowy nieruchomości w rozumieniu obowiązującego w chwili wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] nr [...] z dnia [...] maja 1974 r. planu zabudowy tj. wyjaśnienia pojęcia planistycznego "rodzinna zabudowa mieszkaniowa brutto o wysokiej intensywności", podczas gdy pojęcie to nie pochodzi z języka potocznego, a uzasadnienie decyzji Ministra Rozwoju wskazuje, że organ nie dokonał żadnej wykładni wskazanego sposobu zabudowy i apriorycznie przyjął, że wnioskodawczym nie miała możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości z jej przeznaczeniem w planie zabudowy. Na podstawie ww. zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Ocenę zasadności zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić stwierdzeniem, że przedmiotem kontrolowanego zaskarżonym wyrokiem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy określona decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad prawnych enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także – ilekroć powyższa kwestia zostanie rozstrzygnięta pozytywnie – zbadanie występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Organ nadzoru prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem kontrolerem prawidłowości zakwestionowanej decyzji administracyjnej. Należy także pamiętać, że postępowanie to prowadzone jest w trybie nadzwyczajnym, a jego zakończenie decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana i nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz że zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym. W badanej sprawie postępowaniem nieważnościowym objęta została decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia [...] maja 1974 r. odmawiająca ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], o oznaczeniu hip. [...] dz. nr [...]. Z okoliczności sprawy wynika, iż podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 7 dekretu warszawskiego, a jako przyczynę odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w motywach tej decyzji wskazano na sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego, który przeznaczał teren nieruchomości "pod budownictwo mieszkaniowe wysokie", w następstwie czego organ dekretowy uznał, że dawna właścicielka tegoż gruntu nie miała możliwości jego zagospodarowania w zgodzie z postanowieniami planu. Wypada w takiej sytuacji wskazać, iż przepisy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego stanowiły m.in., że dotychczasowi właściciele gruntu przejętego na własność gminy m.st. Warszawy, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (ust. 1), a gmina winna uwzględnić wniosek osoby fizycznej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2). Mając na uwadze, że ww. decyzja z dnia [...] maja 1974 r. nie wskazywała z jakim planem zabudowania nie dało się pogodzić korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela, to w toku postępowania nieważnościowego ustalono, że dla przedmiotowego terenu w dacie ww. decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku dekretowego obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1969 r., określający teren przedmiotowej nieruchomości symbolem: [...] o przeznaczeniu "mieszkalnictwo rodzinne brutto o wysokiej intensywności zabudowy". Wypada zatem skonstatować, iż teren przedmiotowej nieruchomości nie był przeznaczony "pod budownictwo mieszkaniowe wysokie", jak wskazywała to zakwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia [...] maja 1974 r. lecz pod "mieszkalnictwo rodzinne brutto o wysokiej intensywności zabudowy". Trafnie wskazuje skarżąca kasacyjnie, iż powyższe przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości nie wykazują tożsamości. W dotychczasowym postępowaniu nie udało się także ustalić na jaki dokument planistyczny powoływała się decyzja z dnia [...] maja 1974 r. odwołując się do przeznaczenia nieruchomości "pod budownictwo mieszkaniowe wysokie". Trafnie także wskazuje skarżąca kasacyjnie, iż dotychczasowe postępowanie nie doprowadziło do wskazania obowiązujących ówcześnie przepisów prawa, które stawiałyby bariery osobom fizycznym w zabudowie mieszkaniowej należących do nich nieruchomości, w tym także w zabudowie o intensywnym charakterze, a zatem w zabudowie charakteryzującej się zwiększeniem terenu zabudowy mieszkaniowej względem przyrodniczo czynnego terenu niezabudowanego. Powyższe wskazuje, iż ww. decyzja z dnia [...] maja 1974 r. wydana została z naruszeniem art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, o cechach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dość powszechnie przyjmuje się, że o tym czy dany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jakkolwiek uznaje się, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego stosowanie jest możliwe w bezpośrednim rozumieniu, to jednak przyjmując, iż podstawą orzekania nie są przepisy prawne, lecz normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Natomiast różnice w wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa jednej z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21) uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Ponadto przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego, a przepis postępowania tylko wtedy gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa. Inaczej mówiąc z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli w okolicznościach badanej sprawy doszło do odmowy ustanowienia na rzecz dawnego właściciela czasowego prawa do gruntu wskutek oparcia decyzji z dnia [...] maja 1974 r. na okolicznościach niezgodnych z prawdą, bowiem nieruchomość nie była w owym czasie przeznaczona w planie zabudowy "pod budownictwo mieszkaniowe wysokie", a zatem tak określone przeznaczenie nie stanowiło przeszkody dla korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela, to mamy do czynienia z rozstrzygnięciem, które w oczywisty sposób narusza art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Nie budzi wątpliwości także istotność prawna powyższej regulacji prawnej, jak i nie akceptowalność na gruncie reguł demokratycznego państwa prawa doniosłości skutków takiego rozstrzygnięcia. Powyższe wypełnia treść pojęcia rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższej konkluzji nie podważa argumentacja przywołana w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wskazująca, że teren przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z innymi dokumentami niż dokumenty planistyczne, został przeznaczony dla Ministerstwa Obrony Narodowej pod budowę budynku mieszkalnego. Z okoliczności sprawy wynika, że budynek ten na przedmiotowej działce został wybudowany w latach 50-tych XX wieku, a zatem jeszcze przed rozpoznaniem wniosku dekretowego. Jakkolwiek nie jest przedmiotem postępowania nieważnościowego ocena legalności tak wzniesionego budynku, to nie można nie zauważyć, iż przywołaną w decyzji z dnia [...] maja 1974 r. podstawą rozstrzygnięcia sprawy był przepis art. 7 dekretu warszawskiego, który przed uwzględnieniem wniosku dekretowego osoby fizycznej nakazywał organowi badać wyłącznie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Tylko ta okoliczność mogła tamować uwzględnienie wniosku dekretowego. Trafnie zatem skarga kasacyjna wskazuje, iż okoliczność wzniesienia przez Ministerstwo Obrony Narodowej na przedmiotowym gruncie budynku mieszkalnego dla pracowników, nie wypełnia dyspozycji art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Przepis ten wskazuje na ocenę możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem gruntu w planie zabudowy i to w planie obowiązującym w dacie podjęcia decyzji dekretowej. Okoliczność wybudowania budynku mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości jest zatem indyferentna prawnie dla oceny legalności decyzji z dnia [...] maja 1974 r. Nieuprawnione jest zatem w szczególności odwoływanie się do tej okoliczności jako do podstawy faktycznej uzasadniającej legalność ww. decyzji. Należy przy tym zaakcentować, iż decyzja dekretowa do powyższej okoliczności w ogóle się nie odnosiła i w fakcie wybudowania przez Ministerstwo Obrony Narodowej budynku mieszkalnego, zanim jeszcze rozstrzygnięto o prawie dawnej właścicielki do tegoż gruntu, nie upatrywała podstawy faktycznej odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego. Odwoływanie się do tej okoliczności w postępowaniu nieważnościowym nie ma zatem prawnych podstaw. W toku postępowania nieważnościowego doszło także do konstatacji, że decyzja z dnia [...] maja 1974 r. wydana została po rządami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., która, w art. 54 wskazywała, że niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, można odmówić przyznania prawa własności czasowej także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy, tj. 1) możliwości wywłaszczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej, 20 obrony Państwa, 3) dla wykonania zadań określonych w planach zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, 4) gdy nieruchomość była niezbędna dla planowanej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego lub zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub została przeznaczona dla organizacji spółdzielczej. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości fakt obowiązywania powyższej regulacji prawnej w dacie ferowania decyzji dekretowej, to jest również jasne, iż regulacja ta nie stanowiła podstawy prawnej podjętego wówczas rozstrzygnięcia, a organ dekretowy nie badał wypełnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w ww. regulacji prawnej. Powyższe pozwala uznać, że zakwestionowana decyzja dekretowa zawiera kolejną wadę prawną, bowiem nie rozstrzyga sprawy w jej prawnym całokształcie, a jedynie przywołuje art. 7 dekretu warszawskiego i odwołuje się do niezgodnej z rzeczywistością podstawy faktycznej w postaci nieistniejących postanowień planu zabudowy. Powyższe zaniechanie w prawidłowym rozpoznaniu sprawy dekretowej stanowi dalsze osłabienie oceny legalności decyzji z dnia [...] maja 1974 r. Z tego też punktu widzenia niezrozumiała jest, podjęta w postępowaniu nieważnościowym, próba apologetyzacji decyzji dekretowej z tego powodu, że w dniu jej wydania obowiązywały także art. 54 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Powyższe pozostaje w sprzeczności z funkcją postępowania nieważnościowego, którą nie jest nowe uzasadnienie kwestionowanej decyzji ale odnalezienie w tej decyzji kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaniechanie zbadania w decyzji dekretowej istnienia dalszych podstaw odmowy przyznania prawa własności czasowej, wskazanych w przepisach ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., stanowi wadę tej decyzji, a jej naprawienie nie może nastąpić w postępowaniu nieważnościowym. Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, nie zaś do oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań (vide: B.Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8/31; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Należy przy tym dostrzec, iż wskazując w toku dotychczasowego postępowania na istnienie ww. dodatkowych podstaw prawnych odmowy przyznania prawa własności czasowej, nie doszło do wyjaśnienia, które z tych podstaw hipotetycznie mogły stanowić podstawę decyzji z dnia [...] kwietnia 1974 r. Trafnie wskazuje zatem skarga kasacyjna, iż zarówno w postępowaniu dekretowym, jak i nieważnościowym, nie doszło do konkretyzacji w tym zakresie i subsumpcji stanu faktycznego sprawy do którejkolwiek z ww. dodatkowych podstaw prawnych odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego. Samo natomiast skonstatowanie, że w dacie decyzji dekretowej obowiązywał art. 54 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. i kreował dalsze podstawy odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego, jest niewystarczające aby uznać skutki społeczne i gospodarcze tej decyzji za możliwe do akceptacji na gruncie zasad demokratycznego państwa prawa. Trafne zatem okazały się zarzutu naruszenia art. 154 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, art. 7 Konstytucji RP, a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) albo sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analiza powyższego zarzutu i jego uzasadnienia nie prowadzi do wniosku, iż autor kasacji dostrzega w badanej sprawie którąkolwiek z sytuacji powyżej przedstawionych. Wskazuje natomiast na uchylenie się Sądu I instancji od rozpoznania sprawy w jej granicach rozumianych jako zarzuty skargi. Skoro jednak zarzuty te zostały sformułowane w skardze, to zaniechanie odniesienia się do nich przez Sąd I instancji nie stanowi naruszenia art. 134 § 1 k.p.a., lecz może stanowić naruszenie określonych przepisów prawa, które winny być wskazane w podstawach skargi kasacyjnej. Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną, a także rozważy zmiany prawne w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji wynikłe z wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491) (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.