I OSK 1727/24

Dnia 16 stycznia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2529/23 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 15 marca 2024 r. I SA/Wa 2529/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (Kolegium) z [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. (Burmistrz) z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] i zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U, z 2024 r. poz. 323, dalej zwana "u.ś.r") poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie istniał związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną; 2. naruszenie przepisu prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 79a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U, z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), gdyż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając wpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy) a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 188 Ppsa Kolegium wniosło o : a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, albo b. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Po przywołaniu brzmienia art. 17 ust. 1 ustawy Kolegium wskazało, że wynika z niego, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia" lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna a sprawowaniem opieki nad osoba niepełnosprawną. Sprawowanie opieki musi zatem wiązać się z zaprzestaniem z tego powodu wykonywania zatrudnienia i utratą wcześniej uzyskiwanych dochodów z pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiamy, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej uprzednio zawodowo i ma zastąpić dochód ze świadczenia pracy, której nie może podjąć opiekun. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego utraconego dochodu i strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium podkreśliło, że cel ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i istota samego świadczenia pielęgnacyjnego zostały jasno zdefiniowane przez samego ustawodawcę już na etapie procesu legislacyjnego. W uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazano, że celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, "systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych", służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej, by opiekować się członkiem rodziny, (zob. uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555). Zatem intencje ustawodawcy co do adresata i istoty świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawiają wątpliwości. Wyrażoną wprost wolą ustawodawcy było zabezpieczenie osób sprawujących opiekę, które z tego powodu rezygnują z aktywności zawodowej. W tym zakresie zatem wyniki wykładni przeprowadzonej przy użyciu dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych prowadzą do spójnego wniosku. Organ wskazał następnie, że w przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt sprawy, Skarżący zrezygnował z zatrudnienia w dniu 23 czerwca 2020 r. i od tego czasu nigdzie nie pracuje. Ponadto żona Skarżącego jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, a niepełnosprawność istnieje od 21 lipca 2021 r. (kopia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nr PZO/14547/22 z 17 kwietnia 2023 r.), a z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżący wystąpił dopiero w czerwcu 2023 r. Wobec tego, w chwili rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego nie istniało orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jego żony, a zatem dokument ten nie potwierdza, że w dacie rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącego jego żona wymagała stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej, w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Ponadto świadczenie pielęgnacyjne jest skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest zatem kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Wskazany przepis określa dwa niezależne od siebie stany faktyczne, a mianowicie: 1) w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem w pierwszym przypadku chodzi o sytuację, kiedy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej by opiekować się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w drugim zaś o sytuację, kiedy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej (np. rozwiązuje stosunek pracy, rezygnuje z prowadzonej działalności gospodarczej itp.). W przedmiotowej sprawie Skarżący nie zalicza się do żadnego z wyżej wymienionych przypadków, bowiem ani nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ani też nie zaniechał podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad żoną. W postępowaniu przed organem I i II instancji nie przedstawiono żadnych dowodów potwierdzających wystąpienie wymienionych okoliczności. Brak jest więc po stronie Skarżącego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacja z zatrudnienia/niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Mając na uwadze całokształt podniesionych powyżej okoliczności, trudno uznać w ocenie Kolegium, że Skarżący nie podejmuje zatrudnienia lub pracy zarobkowej tylko ze względu na konieczność sprawowania opieki nad żoną, Faktycznie żona Skarżącego jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, a co za tym idzie, wymaga opieki sprawowanej przez inne osoby, jednak nie można dać wiary twierdzeniom Skarżącego, że nie podejmuje zatrudnienia tylko ze względu na konieczność opieki nad nią. Wobec tego opisana w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Brak jest bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącego opieki nad żoną a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia i 8 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21, wyraził pogląd, że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją bądź z niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ww. ustawy. Zaprezentowana wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, bowiem świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r" sygn. akt I OSK 1549/19). Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że pomoc Państwa jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o tę pomoc wykaże, w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki (bytu) osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji, a mimo tego - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb i stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej - istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia, bądź sytuacja ta uniemożliwia jego podjęcie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1048/22). Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Pomimo podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej "ustawa"). Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium, organ uznał, że skoro bierność zawodowa Skarżącego nastąpiła jeszcze przed powstaniem niepełnosprawności u żony, nie wykazał on, że koniczność rezygnacji z zatrudnienia wynikała właśnie z konieczności opieki nad żoną. Stanowiska tego nie podzielił Sąd Wojewódzki wyjaśniając, że przepis 17 ust. 1 ustawy nie zakreśla ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie - po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia - wystąpi on o świadczenie pielęgnacyjne. Wobec tego brak jest podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyroki: NSA z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1939/21; WSA w Gdańsku z 6 października 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 19/22; WSA w Łodzi z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20). Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być dokonywana adekwatnie do czasu, w którym wnioskodawca występuje o przyznanie świadczenia. Istotne jest więc, czy w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący spełnia ustawowe przesłanki do jego przyznania. Dla odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zatem wystarczające ustalenie, że skarżący jest bezrobotny. Kluczowym jest, że stan zdrowia żony skarżącego, w chwili złożenia wniosku, doprowadził do konieczności sprawowania nad nią stałej opieki (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1655/22). Zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany jest w sposób sugerujący, że w ocenie organu Sąd naruszył przepisy postępowania kwestionując ustalenia faktyczne poczynione przez organy. Jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że w ocenie organu dla możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest wystąpienie związku czasowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Stanowisko to jest niezasadne. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 25 września 2024 r. I OSK 2325/23 i 22 grudnia 2025 r. I OSK 2301/24, a stanowisko to skład orzekający w pełni podziela, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Irrelewantnym dla zaistnienia związku przyczynowo-skutkowego, w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostaje, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn niż opieka), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 ustawy który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami w zakresie samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem. Ww. norma ustawy nie wymaga bowiem, by strona zrezygnowała z wykonywanej pracy zarobkowej bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie wsparcia z ustawy (ani też w dacie powstania niepełnosprawności podopiecznego). Istotne jest, by nie miała realnej możliwości podjęcia zatrudnienia (jego kontunuowania) z uwagi na sprawowaną opiekę. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy nie formułuje także warunku udokumentowania uprzedniego starania się przez wnioskującego o kontynuowanie pracy, czy jej poszukiwanie, ani też wyczerpania alternatywnych możliwości zapewnienia opieki niepełnosprawnemu, poprzez wsparcie innych krewnych, również zobowiązanych do alimentacji. Na gruncie art. 17 ust. 1 ustawy wystarczającym i niezbędnym warunkiem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest sam fakt zaistnienia realnej przeszkody w realizacji aktywności zawodowej opiekuna, implikowany zakresem i intensywnością wsparcia dla niepełnosprawnego członka rodziny, którego wymiar i zakres - na datę złożenia żądania - staje się obiektywną przyczyną bierności zawodowej wnioskującego. Powyższe wynika z norm ustawy. oraz z ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r. I OSK 2500/23). Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2022 r. I OSK 85/22, organy stosujące (wykonujące) ustawę o świadczeniach rodzinnych nie są uprawnione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uzależniać przyznania albo odmowy przyznania tego świadczenia od przesłanek (warunków, wymogów), które nie zostały ustanowione w prawie materialnym, tj. w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Obowiązkiem organów wykonujących tę ustawę jest zbadanie zgodnie z wymogami K.p.a. zarówno pozytywnych jak i negatywnych warunków w zakresie załatwianej sprawy, ale tylko ustanowionych przez normodawcę w treści ustawy oraz następnie wydanie odpowiedniej treści decyzji administracyjnej. Z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że dla przyznania świadczenia wystarczające jest by osoba ubiegająca się o świadczenie nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. W konsekwencji, Sąd Wojewódzki słusznie zakwestionował dokonane przez organy ustalenia faktyczne co do braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia a opieką na żoną. Ustalenia te oparte poczynione zostały bowiem przy założeniu, że zachodzić musi ścisły związek czasowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną. Jak już wyżej wskazano, założenie to jest wynikiem błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy. W konsekwencji, zarzuty naruszenia przepisów postępowania również uznać należało za niezasadne. Sąd kasacyjny wskazuje końcowo, że przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 grudnia 2022 r. został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2024 r. I OSK 1594/23. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.