I OSK 1734/22

Dnia 24 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SAB/Po 2/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. w K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r., I SAB/Po 2/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. sp. z o.o. sp. k. w K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. do rozpoznania odwołania (pkt I.); stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II. i III.); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV.), oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt V.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła strona skarżąca – P. sp. z o.o. sp. k. w K., zaskarżając wyrok w zakresie pkt IV. i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i art. 151 p.p.s.a. przez nieprzyznanie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł i bezzasadne oddalenie skargi w powyższym zakresie, w sytuacji, gdy samo stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ i nie stanowi wystarczającej rekompensaty i zadośćuczynienia dla strony skarżącej za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania. Mając na uwadze powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt IV., rozpoznanie skargi i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł, a w wypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt IV. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższy zarzut został szerzej umotywowany. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Podniesiona w kasacji kontrowersja tyczy wyłącznie kwestii odmowy przyznania sumy pieniężnej, o której mowa art. 149 § 2 p.p.s.a. Przepis ten, w zakresie odnoszącym się do okoliczności niniejszej sprawy stanowi, że w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd administracyjny może ponadto z urzędu albo na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Należy zatem zauważyć, że nawet w razie stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przybrały kwalifikowaną postać rażącego naruszenia prawa, ustawodawca nie zobligował sądu administracyjnego do automatycznego przyznania sumy pieniężnej. Podobnie zresztą jak i wymierzenia organowi grzywny. Pozostawił natomiast uznaniu sądu skorzystanie z takiego rozwiązania, czyniąc z uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jedyną przesłankę zarówno wymierzenia organowi grzywny, jak i przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka finansowego lub też o kumulatywnym zastosowaniu obu środków należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w powyższej kwestii sąd przede wszystkim winien uwzględnić funkcje jakie pełnią powyższe środki. O ile grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, o tyle suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie owej sumy pieniężnej winno nastąpić ze względu na konieczność zrekompensowania stronie wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeśli owym środkiem realizowana jest także funkcja represyjna, bowiem wydatkowana poza strukturę administracji publicznej suma pieniężna stanowi dla organu realną dolegliwość, to dzieje się to raczej mimochodem, zasadniczo następując z uwagi na konieczność swoistego zrekompensowania stronie skarżącej doznanych negatywnych przeżyć psychicznych i moralnych związanych z nieterminowym lub opieszałym rozpatrzeniem sprawy. Celem sumy pieniężnej nie jest natomiast naprawienie poniesionej przez stronę przy tej okazji szkody majątkowej bądź niemajątkowej. Suma pieniężna nie jest także zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Nie oznacza to jednak, że doznane przez stronę szkody i krzywdy będące skutkiem przedłużającego się postępowania nie powinny być brane pod uwagę przy orzekaniu o świadczeniu przyznawanym na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Stanowiąc zryczałtowaną rekompensatę za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania suma pieniężna winna być przyznawana zależnie od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony skarżącej, a także ewentualnego przyczynienia się strony do wydłużenia postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 10 listopada 2022 r., III OSK 2036/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy wypada zauważyć, iż postępowanie odwoławcze w sprawie opłaty adiacenckiej rozpoczęło się w dniu [...] grudnia 2019 r. wniesieniem przez stronę skarżącą odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Organ ten postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. zawiadomił stronę skarżącą o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2020 r. Następne czynności w sprawie organ podjął w dniu [...] lutego 2021 r. w związku z ponagleniem strony z dnia [...]stycznia 2021 r. Zwrócił się wówczas do organu I instancji o aktualizację sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego lub sporządzenie nowego operatu. W dniu [...] grudnia 2021 r. organ odwoławczy wydał decyzję w sprawie, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Nie ulega zatem wątpliwości, iż postępowanie odwoławcze trwało dwa lata. Dokonując w takiej sytuacji faktycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji przyjdzie wskazać, iż omawiając przyznania stronie sumy pieniężnej Sąd ten nie przekroczył granic władzy dyskrecjonalnej, w ramach której orzekał w powyższym zakresie. Strona skarżąca jest profesjonalnym przedsiębiorcą inwestycyjnym działającym m.in. w branży budowlanej i na rynku nieruchomości, realizującym projekty deweloperskie. Ograniczone są natomiast możliwości wyrządzenia krzywdy tego rodzaju profesjonaliście przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego. Trudno uznać aby nastąpiło w ten sposób naruszenie dóbr lub wartości niemajątkowych strony skarżącej. Przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma wpływu na dobre imię (reputację, renomę, markę) profesjonalisty, a zresztą strona skarżąca nie powoływała się na tego rodzaju konsekwencje badanego postępowania. W przypadku profesjonalisty do wyjątkowych należą sytuacje gdy źródłem krzywdy może być obawa co do niepewności czasu i sposobu zakończenia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze charakter sprawy, w której doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, gdzie przedmiotem było ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości należących do strony skarżącej nieruchomości wywołanego wybudowaniem kanalizacji sanitarnej, a także uwzględniając wysokość owej opłaty, w szczególności w kontekście rozmiaru i zakresu prowadzonej dzielności, to nie można za realną uznawać obawy podnoszonej w motywach skargi kasacyjnej. Z obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej wywołanej wzrostem wartości nieruchomości profesjonalista działający na rynku nieruchomości winien się liczyć, a przedłużające się postępowanie administracyjne prowadzące do ustalenia tej opłaty, nie wywołuje realnej obawy o możliwość dalszego funkcjonowania profesjonalisty, w szczególności w kontekście rozmiaru i zakresu prowadzonej przez stronę skarżącą działalności biznesowej. Brak jest także podstaw aby w okolicznościach badanej sprawy upatrywać szkody wyrządzonej stronie skarżącej przewlekłym prowadzeniem postępowania. Skoro organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2019 r., to niezasadne okazały się obawy strony skarżącej kasacyjnie tyczące konieczność uwzględnienia w decyzji odwoławczej wzrostu cen nieruchomości jaki nastąpił w okresie przewlekłego prowadzenia postępowania. Jeśli zatem nie doszło do podwyższenia przez organ odwoławczy kwoty opłaty adiacenckiej, to przewlekłego sposobu prowadzenia badanego postępowania nie sposób analizować z punktu widzenia możliwości wyrządzenia stronie skarżącej szkody majątkowej. Niezrozumiałe są natomiast uwagi skargi kasacyjnej tyczące konieczności waloryzacji opłaty adiacenckiej i uiszczenia odsetek za opóźnienie, jako konsekwencje przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponieważ skarga kasacyjna nie wskazuje źródeł tego rodzaju obawy, nie sposób odnieść się do tego rodzaju sytuacji, kreowanych w kasacji jako negatywne konsekwencje finansowe przewlekłego prowadzenia postępowania. W orzecznictwie i doktrynie prezentowane jest także stanowisko, iż sąd administracyjny stwierdzając, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania sumy pieniężnej tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. W takiej sytuacji odstępując od przyznania sumy pieniężnej sąd obowiązany jest wyjaśnić, jaki to uzasadniony przypadek zaistniał aby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka (vide: J.P.Tarno, M.A.Król: Przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ZNSA1/2019/21-22; wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2022 r., III OSK 1049/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie za taką nadzwyczajną i zaskakującą okoliczność Sąd I instancji uznał pandemię COVID-19, trwającą, wg komunikatów Światowej Organizacji Zdrowia od dnia 11 marca 2020 r. Pandemia COVID-19 spowodowała globalne zakłócenia społeczne i gospodarcze, prowadząc do odwołania lub opóźnienia bardzo wielu wydarzeń na całym świecie wskutek obowiązkowej izolacji, kwarantanny i konieczności zachowania dystansu społecznego. Opóźnienia w działalności organów administracji publicznej miały zatem charakter systemowy i wynikały, szczególnie w pierwszych dwóch latach pandemii, z prawnych regulacji mających na celu zapobieżenie rozprzestrzeniania się koronawirusa SARS-CoV-2, w tym m.in. z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.). Wypada zatem uznać, iż Sąd I instancji odwołując się sytuacji pandemii COVID-19 w przekonujący sposób uzasadnił rozstrzygnięcie w przedmiocie oddalenia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Tym samym, rozstrzygniecie zaskarżonego wyroku podjęte w tym zakresie nie wykracza poza przyznane sądowi dyskrecjonalne uprawnienie wynikające z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji prawidłowo Sąd I instancji oddalił skargę w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Mając na uwadze, iż odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona i wniesiona przez adwokata lub radcę prawnego, po stronie organu nie powstały koszty postępowania, których zwrotu organ mógłby się domagać w postępowaniu kasacyjnym. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postęowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.