I OSK 1742/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 222/25 w sprawie ze sprzeciwu E. K. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 6 marca 2025 r. nr NRŚ-OR.7536.1.2025.ASi w przedmiocie czasowego udostępnienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 2 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 223/25 oddalił sprzeciw E. K. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 6 marca 2025 r. nr NRŚ-OR.7536.1.2025.ASi w przedmiocie czasowego udostępnienia nieruchomości. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku E. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz art. 138 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego oraz stwierdzenie, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji, gdy w postępowaniu przed organem I instancji przeprowadzono obszerne postępowanie dowodowe, w tym zasięgnięto opinii biegłego, a ewentualne zastrzeżenia organu II instancji mogły zostać wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym, w szczególności poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest przy tym podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów a które to zarzuty okazały się w tym przypadku nieuzasadnione. Przypomnieć należy, że skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu została objęta w niniejszej sprawie decyzja Wojewody Dolnośląskiego z 6 marca 2025 r. , uchylająca – na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję Starosty J. z 28 stycznia 2025 r., wydaną na podstawie art. 124b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm., dalej: u.g.n.) w zw. z art. 28g ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1199, dalej: specustawa przesyłowa) o odmowie zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina P., powiat j., tj. działki o nr ewidencyjnym [...] o pow. 0,5586 ha, która stanowi własność E. K. (dalej: skarżąca). Oddalając sprzeciw od ww. decyzji, Sąd I instancji uznał, że przyczyny wydania decyzji kasacyjnej nie budzą wątpliwości, a organ odwoławczy prawidłowo wskazał na konieczny zakres wyjaśnienia sprawy. W tym kontekście wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku złożonego w oparciu o brzmienie art. 124b ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 28g specustawy przesyłowej, który związany jest z koniecznością udostępnienia nieruchomości skarżącej w celu wykonania robót związanych z: przebudową słupa napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV polegającą na zwiększeniu powierzchni jego podstawy i zmniejszeniu wysokości, remontem przewodów roboczych i odgromowych linii, polegających na ich wymianie, usunięciu z nieruchomości stopy fundamentowej drugiego słupa linii. Wobec powyższego, rzeczą konieczną z punktu widzenia powyższych regulacji, było ustalenie przez organ, czy planowane przez Spółkę prace mają charakter remontu, czy stanowią przebudowę. Sąd I instancji zgodził się z Wojewodą, że organ I instancji nie dokonał kwalifikacji prawnej robót wyszczególnionych we wniosku. Niniejsze stanowi zaś kluczową okoliczność, którą należało zbadać, a która wymagała przede wszystkim dokonania jednoznacznego ustalenia zakresu prac objętych wnioskiem w jego całokształcie. Jest to niezbędne tym bardziej, że z jednej strony wnioskodawca wskazuje, iż zakres prac obejmuje remont, a z drugiej w złożonym wniosku odwołuje się do art. 28g specustawy przesyłowej, w której mowa jest o przebudowie. Dostrzeżone w tym zakresie uchybienie Sąd I instancji uznał za kluczowe z punktu widzenia zasadności dalszego prawidłowego ustalenia wystąpienia ewentualnych przesłanek, od których uzależniono wydanie decyzji w przywołanym trybie, nie mogło zostać sanowane w ramach postępowania odwoławczego, nawet wobec prawnych możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż przekraczałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Sąd Wojewódzki zgodził się również z Wojewodą, że w realiach badanej sprawy kwestią wymagającą jeszcze wyjaśnienia pozostaje okoliczność braku zgody skarżącej na przeprowadzenie planowanych robót w kontekście zaniechania przedłożenia jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby potwierdzić, że została ona w sposób właściwy poinformowana o zakresie planowanych prac, powierzchni czasowego zajęcia jej nieruchomości, okresu realizacji prac, ewentualnego wynagrodzenia. Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie organ odwoławczy wskazał na dostrzeżone braki w materialne odwodowym co do wyrażania przez skarżącą braku zgody podczas spotkań, które miały miejsce w latach 2021-2023, a nawet pomimo wcześniej wynegocjowanego porozumienia wskazującego zakres przedmiotowy i czasowy inwestycji. Biorąc zaś pod uwagę, że wskazane braki w ustaleniach faktycznych dotyczyły najważniejszych elementów stanu faktycznego sprawy, które organ I instancji całkowicie zignorował, Sąd I instancji uznał, że przeprowadzenie samodzielnych ustaleń faktycznych przez organ odwoławczy dopiero na etapie postępowania w drugiej instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i związane z nią gwarancje ochrony praw strony postępowania. Organ II instancji może oczywiście wyeliminować wątpliwości w trybie art. 136 k.p.a., w tym przeprowadzając rozprawę administracyjną, jednakże w realiach badanej sprawy, w ocenie Sądu I instancji, przekraczałoby to, w kontekście wskazanych uchybień granice uzupełniającego postępowania dowodowego. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się skarżąca kasacyjnie podnosząc, że przed organem I instancji przeprowadzono obszerne postępowanie dowodowe, w tym zasięgnięto opinii biegłego, ewentualne wątpliwości i zastrzeżenia organu odwoławczego, mogły zostać wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym, w szczególności w razie przeprowadzenia rozprawy. Wyjaśnić w związku z tym należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy będzie miało miejsce, gdy łącznie zaistnieją dwie przesłanki. Pierwsza, gdy postępowanie przed organem I instancji – w świetle regulacji materialnoprawnej - prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a druga, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A zatem sytuacja ta ma miejsce, gdy dochodzi do takiego naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziło do niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie sposób jest sprawy rozstrzygnąć. Powyższe ma istotne znaczenie w kontekście sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli legalności decyzji kasatoryjnych. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 3080/19), sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, Sąd I instancji sprostał powyższym wymogom i prawidłowo podzielił stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, iż w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na brak ustalenia przez organ I instancji okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, których wyjaśnienie wykraczało jednocześnie poza uprawnienia organu odwoławczego wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. Ocena i rozważania Sądu I instancji, które stały się przyczyną wywiedzenia w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej oparte są na spostrzeżeniach wyprowadzanych z normy art. 124b ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 28g specustawy przesyłowej, która stanowi o uprawnieniu starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do zobowiązania właściciela (użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z przebudową ciągów, przewodów, obiektów lub urządzeń, o których mowa w art. 124b ust. 1, strategicznych inwestycji w zakresie sieci dystrybucyjnych. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku złożonego w oparciu o brzmienie powyższych przepisów. Jak wynika z wniosku oraz pism inwestora z 29 lutego 2024 r. i z 12 sierpnia 2024 r. planowane prace obejmują przebudowę słupa napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV polegającą na zwiększeniu powierzchni podstawy 3,5 m2 do 17,2 m2 i zmniejszeniu jego wysokości z 29 m do 25 m, remont przewodów roboczych i odgromowych linii, polegających na ich wymianie na nowe i usunięcie z nieruchomości trzeciego słupa linii. Składający wniosek inwestor wskazał, że wskutek przeprowadzenia ww. robót nie zmieni się napięcie linii, jej przebieg, ani długość. Zmianie nie ulegną również moc przesyłu ani pole elektromagnetyczne generowane przez linię. Lokalizacja podwyższanego słupa również pozostanie niezmieniona. W świetle treści złożonego wniosku oraz wskazanej w nim podstawy prawnej koniecznym jest odniesienie się do treści art. 124b ust. 1 u.g.n. Zgodnie z powyższym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Natomiast stosownie do art. 28g specustawy przesyłowej, przepisy art. 124b u.g.n. stosuje się także do strategicznych inwestycji w zakresie sieci dystrybucyjnych polegających na przebudowie ciągów, przewodów, obiektów lub urządzeń, o których mowa w art. 124b ust. 1 tej ustawy, jeżeli nie uniemożliwia ona właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalszego prawidłowego korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Przy czym, w myśl art. 1 ust. 2 pkt 4a specustawy przesyłowej, strategiczną inwestycją w zakresie sieci dystrybucyjnej jest zadanie inwestycyjne wraz z wykonywaniem niezbędnych robót budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w szczególności budowy lub przebudowy obiektów, urządzeń, sieci i instalacji niezbędnych do budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, użytkowania, zmiany sposobu użytkowania, eksploatacji lub rozbiórki infrastruktury składającej się na sieć dystrybucyjną o napięciu wyższym niż 400 \/, w tym stacji elektroenergetycznych, tymczasowych obiektów budowlanych, obiektów sieci gazowej, sieci i przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych oraz infrastruktury drogowej lub kolejowej, niebędące strategiczną inwestycją w zakresie sieci przesyłowej i niebędące inwestycją towarzyszącą określoną w wykazie, o którym mowa w art. 2, lub określoną w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 2a. Rozpatrzenie wniosku przez organ administracji wymaga przeprowadzenia w tym zakresie całego postępowania dowodowego, które będzie miało na celu wykazać, czy faktycznie występują przesłanki pozwalające na zastosowanie w sprawie regulacji art. 124b ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 28g specustawy przesyłowej. Przytoczone powyżej regulacje prawne określają przesłanki, których spełnienie pozwala staroście na wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zobowiązanie do udostępnienia jej części przedsiębiorstwu przesyłowemu. Do przesłanek tych należy konieczność wykonania przez przedsiębiorstwo przesyłowe w strategicznych inwestycjach prac polegających na przebudowie ciągów, przewodów, obiektów lub urządzeń, o których mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n., a także okoliczność braku zgody właściciela, użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości na poczynienie omawianych prac. Na organie administracyjnym I instancji spoczywał obowiązek wyjaśnienia powyższych kwestii. Sąd Wojewódzki słusznie przyjął, że Starosta nie ustalił w sposób należyty występowania powyżej wskazanych przesłanek. Starosta zaniechał ustalenia celu jaki przyświeca wnioskodawcy w umożliwieniu dostępu do nieruchomości. Organ I instancji wprawdzie przedstawił rozważania dotyczące definicji pojęć: "modernizacja", "przebudowa" czy "konserwacja", jednakże w sposób jednoznaczny nie dokonał kwalifikacji prawnej robót opisanych w złożonym wniosku o wydanie decyzji. Przy czym zaznaczyć należy, że w powyższym kontekście podjął się analizy jedynie art. 124b u.g.n., zaniechując odniesienie się do podstawy z art. 28g specustawy przesyłowej. Przytoczona powyżej treść wniosku posługuje się zarówno pojęciem "przebudowa", jak i "remont", jednakże przedstawione w nim stanowisko przedsiębiorstwa przesyłowego sugeruje, że w jego ocenie opisane prace stanowią remont infrastruktury składającej się na napowietrzną linię elektroenergetyczną. Ustalenie zakresu prac opisanych we wniosku i ich właściwa kwalifikacja jest powinnością Starosty. Zastosowanie art. 28g specustawy przesyłowej ograniczone zostało bowiem jedynie do robót stanowiących przebudowę instalacji. Podobnie Starosta nie podjął się również wszystkich czynności dotyczących ustalenia spełnienia przesłanki braku zgody właścicieli nieruchomości na przeprowadzenie planowanych prac. Organ I instancji podniósł, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów, z których w sposób jasny i bezsporny wynika brak zgody właścicieli na wykonanie prac inwestora wymienionych we wniosku, wskazując że inwestor nie jest w posiadaniu żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na wykonanie przez niego prac zgodnych z inwestycją. W toku postępowania wnioskodawca stwierdzał, że ilekroć zwracał się o wyrażenie przedmiotowej zgody, właścicielka odmawiała jej udzielenia, nie zgadzając się na udokumentowanie tej odmowy. Równocześnie – na co zasadnie zwraca uwagę Wojewoda – w wystąpieniu z dnia 10 maja 2024 r. inwestor podał, że dokładny zakres prac na nieruchomości został przedstawiony skarżącej kilkukrotnie na spotkaniach w latach 2021-2023, a w piśmie z dnia 26 czerwca 2024 r. wskazał, że strony wynegocjowały treść stosownego porozumienia, które miało zostać zawarte w dniu 16 listopada 2023 r., jednakże właścicielka nieruchomości w tym dniu odmówiła jego zawarcia. Wojewoda w sposób logiczny i uzasadniony okolicznościami wywodzi, że przytoczony przebieg negocjacji najprawdopodobniej został utrwalony przez wnioskodawcę w postaci np. notatek służbowych lub korespondencji elektronicznej, tym bardziej, że jak wynika z wystąpienia z dnia 10 maja 2024 r. na przestrzeni lat 2021-2023 inwestor kilka razy spotykał się ze skarżącą. Starosta zaniechał pozyskania dokumentacji pozwalającej na wyjaśnienie powyższych kwestii i ustalenie okoliczności braku wyrażenia zgody przez właścicielkę nieruchomości. Równocześnie wskazać należy, że z treści art. 124b u.g.n. nie wynika, aby brak zgody musiał być wyrażony w jakiejś szczególnej formie, w szczególności aby miało to mieć formę jednoznacznego w tym względzie oświadczenia współwłaścicieli nieruchomości. Przepis ten nie ustala też proceduralnych warunków dla wydania decyzji. Dopuszczalność jej wydania jest natomiast warunkowana wykazaniem ww. braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości oraz zaistnieniem okoliczności dotyczących celu jej zajęcia (zob. wyrok NSA z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2419/20). Przeprowadzenie dowodu z przesłuchania właścicielki w trybie art. 86 k.p.a., zamiast posiłkowanie się w pierwszej kolejności dowodami z dokumentów posiadanych przez wnioskodawcę jawi się jako przedwczesne, dokonane przed wyczerpaniem środków dowodowych, co należycie zostało dostrzeżone przez organ II instancji. Gromadzenie materiału dowodowego należy do zadań organu I instancji, który po zakończonym postępowaniu będzie mógł wydać decyzję w tym konkretnym zakresie. Zbieranie dokumentacji przed organem odwoławczym pozbawiłoby realnie stronę prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. W związku z tym zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. W ocenianym materiale dowodowym brakuje treści pozwalających na dokonanie jednoznacznej oceny czy w realiach sprawy mamy do czynienia z przebudową czy z remontem w kontekście definicji przyjętych na gruncie prawa budowlanego i ich rozumienia aprobowanego w orzecznictwie w zakresie inwestycji liniowej. Kwestia ta pozostaje kluczową do ustalenia w rozpoznawanej sprawie albowiem uznanie, że prace objęte wnioskiem nie stanowią przebudowy – zgodnie z powyżej przywołanymi przepisami – wyklucza możliwość zastosowania art. 28g specustawy przesyłowej. W konsekwencji powyższego kwestia ta nie może być sanowana przez organ II instancji w toczącym się przed nim postępowaniu, albowiem strony postępowania otrzymując decyzję organu I instancji pozbawioną ustaleń w zakresie spełnienia przesłanek do zastosowania instytucji prawnej powoływanej w złożonym wniosku nie będą mogły liczyć na dwukrotne rozpoznanie sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, a więc zapewniającym właściwą kontrolę instancyjną. Należy stanowczo podkreślić, że organ I instancji winien wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na ewentualne zobowiązanie do udostępnienia części wyżej opisanej nieruchomości. Omówione braki w materiale dowodowym są na tyle istotne, że wychodzą poza granice postępowania uzupełniającego – prowadziłoby to bowiem do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niewyjaśnienie wskazanych kwestii uzasadniało zaś zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzenie nowych rzetelnych dowodów oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W konsekwencji podnoszony przez skarżących kasacyjnie zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. należało uznać za bezzasadny. Decyzja Starosty nie była kompletna, naruszała przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną, co właściwie dostrzegł organ odwoławczy uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W związku z przedstawioną analizą nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. Sąd I instancji stojąc na straży kontroli postępowania administracyjnego, postępowania dwuinstancyjnego i dostrzegając uchybienia nie mogące podlegać konwalidacji na etapie odwołania w sposób prawidłowy oddalił sprzeciw. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.