I OSK 1782/23

Dnia 29 maja 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 184/23 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: SKO.GN-70/7608/276/2022 w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 9 maja 2023 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 20 stycznia 2023 r., znak: SKO.GN-[...]608/276/2022 w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego - I. uchylił zaskarżone postanowienie; II. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Kolegium zarzuciło: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz z art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm., dalej p.g.k.) poprzez błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy organ II instancji nie jest uprawniony do badania kwestii zasadności samego rozgraniczenia, gdyż te mogą być podnoszone tylko w postępowaniu sądowym dotyczącym rozgraniczenia, jeśli takie zostanie zainicjowane w trybie art. 33 ust. 1 p.g.k., w sytuacji, gdy ustalenie czy w stanie faktycznym sprawy rzeczywiście geodeta dokonał ustalenia przebiegu granicy, czy jedynie wznowił znaki graniczne, jest niezbędne do prawidłowego ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i obciążenia nimi stron; - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy organ II instancji nie jest uprawniony do badania poprawności naliczenia wynagrodzenia wykonawcy, z uwzględnieniem kwestii naliczenia kar umownych stosownie do postanowień umowy, w sytuacji gdy ma to bezpośredni wpływ na wysokość kosztów, którymi należy obciążyć strony; - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 138 § 2 i art. 144 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji nie był uprawniony do uchylenia postanowienia Wójta Gminy B. z 3 listopada 2022 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji było niepełne i koniecznym było jego przeprowadzenie w znacznym zakresie, a wynik tego postępowania mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie i zastosowanie art. 136 k.p.a. przez organ II instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji kontrolujący postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 20 stycznia 2023 r. w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W niniejszej sprawie Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło postanowienie dotyczące kosztów postępowania rozgraniczeniowego i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy powziął wątpliwość czy w sprawie istotnie doszło do rozgraniczenia, czy tylko do wznowienia znaków granicznych, a nadto stwierdził konieczność wyjaśnienia okoliczności wpływających na wysokość kosztów postępowania, w tym związanych z nienaliczeniem geodecie kar umownych. W odniesieniu do podanych przez organ odwoławczy przyczyn zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazania wymaga, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie ustalenia kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego zostało wydane w związku z decyzją Wójta Gminy B. z 28 października 2022 r., który po rozpatrzeniu wniosku A. S., orzekł o rozgraniczeniu pomiędzy jej działką nr [...], a działkami sąsiednimi nr [...] i działkami [...] i [...]. Przedmiotem oceny Kolegium było wyłącznie postanowienie organu I instancji ustalające koszty dokonanego rozgraniczenia, nie zaś kontrola prawidłowości decyzji o rozgraniczeniu. W ramach postępowania zażaleniowego w przedmiocie kosztów rozgraniczenia organ odwoławczy nie może merytorycznie oceniać decyzji zapadłej w postępowaniu rozgraniczeniowym i poprzedzającego ją postępowania. Wszelkie zatem zarzuty i uwagi Kolegium w tym zakresie pozostają poza granicami kontrolowanego postępowania w przedmiocie ustalenia kosztów rozgraniczenia. Z tych względów nie miały znaczenia dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji argumenty zmierzające do wykazania, że dokumentacja sporządzona przez geodetę, w szczególności protokół graniczny zawiera nieścisłości, jak również brak jest w nim wskazania czy dokumentacja, która stanowiła podstawę ustalenia przebiegu granic jest kompletna i spełnia wymogi dokładnościowe. Ocena prawidłowości i kompletności dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, która stanowiła podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 33 ust. 1 p.g.k., nie może się odbywać w ramach postępowania dotyczącego ustalenia kosztów tego rozgraniczenia. Wątpliwości organu odwoławczego w tym zakresie nie mogły więc stanowić przyczyny uchylenia decyzji Wójta ustalającej koszty rozgraniczenia, tym bardziej, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium samo stwierdza, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie sposób jest rozstrzygnąć czy w postępowaniu doszło do rozgraniczenia nieruchomości, czy tylko miało miejsce wznowienie znaków granicznych. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji kwestie dotyczące samego rozgraniczenia mogą być podnoszone tylko w postępowaniu sądowym dotyczącym rozgraniczenia, jeżeli takie postępowanie zostanie zainicjowane w trybie art. 33 ust. 3 p.g.k. Z przedstawionych powyżej przyczyn zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz z art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm., dalej: p.g.k.) należało uznać za niezasadny. Analogicznie należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji słusznie bowiem zakwestionował wytyczne Kolegium zobowiązujące organ I instancji do wyjaśnienia kwestii naliczania kar umownych. Jak wynika z akt sprawy organ i instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 6150 zł. Kwota ta stanowiła koszt wynagrodzenia upoważnionego geodety zgodnie z umową zawartą 2 sierpnia 2021 r. W § 3 powyższej umowy określony został termin wykonania zamówienia do 22 grudnia 2021 r. Zauważenia jednak wymaga, co zostało pominięte zarówno przez Sąd I instancji, jak i skarżące kasacyjnie Kolegium, że w aktach sprawy znajduje się także zawarty 22 grudnia 2021 r. aneks do ww. umowy, w którym przedłużono termin na wykonanie przedmiotu zamówienia do 28 grudnia 2021 r. W tej też dacie zamówiona dokumentacja została wykonana i złożona do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O., co znajduje potwierdzenie w protokole odbioru podpisanym przez strony umowy. Wobec powyższego nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia, że nastąpiło opóźnienie w realizacji umowy, a w konsekwencji by zasadnym było nałożenie na wykonawcę kary umownej. Wytyczne w tym względzie były zatem niezasadne. Wobec powyższego zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 138 § 2 i art. 144 k.p.a. Należy bowiem zgodzić się z Sądem I instancji, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wykazał takich wad postępowania wyjaśniającego, które wymagałyby powtórzenia postępowania przed organem I instancji. Słusznie przy tym Sąd Wojewódzki zauważył, że nawet jeżeli przyjąć, że organ I instancji nie wyjaśnił szczegółowo jakimi zasadami kierował się ustalając koszty postępowania w niniejszym postepowaniu, to niewątpliwie Kolegium nie wskazało wytycznych niezbędnych dla organu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, posługując się ogólnikami i nie wskazując zasady podziału kosztów, jaką powinien przyjąć ten organ ustalając w niniejszej sprawie koszty postępowania rozgraniczeniowego. Wybór zaś metody którą należy zastosować przy ustalaniu wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego i która pozwoli na ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 Kpa), wyłączając dopuszczalność rozstrzygnięcia kasatoryjnego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.