I OSK 1790/23

Dnia 29 maja 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 801/22 w sprawie ze skargi P.S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 801/22 oddalił skargę P.S.A. w W. na decyzje Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "P." w W. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb ewidencyjny [...] [...], oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni 734 m², dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] tom [...] wykaz [...]. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody złożyła spółka P.S.A. w W. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rozwoju i Technologii wskazał, że oceniana decyzja Wojewody została wydana na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz.U.2000.84.948 ze zm.), dalej jako "ustawa". Minister podniósł, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], stanowiła zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu 27 października 2000 r. własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] tom [...] wykaz [...]. Organ odwoławczy wskazał dalej, że zgodnie z art. 34 ustawy, kolejną przesłanką jest posiadanie gruntu przez P. w dacie 5 grudnia 1990 r. Jednocześnie przepis ten przewiduje wymóg, by P. nie legitymowała się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorców państwowych. Minister zauważył, że na potwierdzenie powyższej przesłanki spółka P.S.A. w W. przedłożyła do akt sprawy wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 3 lipca 2008 r., wskazujący, iż na przedmiotowym gruncie znajduje się użytek drogowy, co w żaden sposób nie może stanowić dowodu na spełnienie przesłanki posiadania gruntu, o który mowa w art. 34 ustawy. Minister wskazał także, że przedłożone do akt sprawy oświadczenie beneficjenta uwłaszczenia z 21 sierpnia 2008 r. nie może stanowić samoistnej podstawy do przyjęcia, iż opisany grunt, oznaczony jako działka nr [...], pozostawał w posiadaniu P. w dniu 5 grudnia 1990 r., przy jednoczesnym braku wskazania jakichkolwiek dokumentów, które wskazywałyby na posiadanie tego gruntu w tej dacie. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że w myśl art. 34 ust. 4 ustawy, nabycie przez P. prawa użytkowania wieczystego oraz własności urządzeń znajdujących się na gruncie nie może naruszać praw osób trzecich. Przy czym Minister zaznaczył, że w związku z tym, iż stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu, w trybie art. 34 ust. 1 ustawy, następuje z dniem 27 października 2000 r., to uwłaszczenie nie może nastąpić z naruszeniem praw osób trzecich istniejących w tej właśnie dacie. Minister dokonując analizy akt sprawy podał, że teren działki nr [...] w dniu [...] października 2000 r. wchodził w skład drogi publicznej ul. [...], która została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. (poz. 88 załącznika). Potwierdza to znajdujące się w aktach sprawy pismo Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2009 r. znak: [...], w którym wskazano, że działka nr [...] zarówno w dniu [...] grudnia 1990 r. jak i aktualnie zajęta jest przez pas drogowy ul. [...], a także pismo Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów z [...] sierpnia 2009 r. znak: [...], metryka drogi z opisem technicznym z dnia [...] maja 1987 r., mapa z wyrysowanym pasem drogowym na działce nr [...] oraz porównanie podglądu na Geoportalu według stanu na luty 1996 r. i marzec 2003 r. Według Ministra skoro działka nr [...] stanowiła w dniu 27 października 2000 r. drogę publiczną, a więc drogę zaliczoną na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), to działka ta nie mogła podlegać uwłaszczeniu jako grunt objęty prawami osób trzecich – zarządcy drogowego. Skargę na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka P.S.A. w W. zaskarżając ją w całości. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zasadnie organy obu instancji przyjęły, iż nieprzedłożenie dowodów potwierdzających posiadanie przez skarżącą w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowej nieruchomości, przesądziło o braku kumulatywnego spełnienia wskazanych w art. 34 ustawy przesłanek uwłaszczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło P. S.A. w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: 1) art. 34 ust. 1 ustawy przez bezzasadne przyjęcie, iż P. S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia, b. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezastosowanie i oddalenie skargi mimo, że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, pomimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post – faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. Na podstawie ww. zarzutów skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutu naruszenia art. 75 § 1 ab initio, art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez ograniczenie w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych. Autor kasacji stawiając powyższy zarzut nie wskazał, którym dowodom ograniczona została moc dowodzenia. Zarzut ten jest niezrozumiały, bowiem w postępowaniu administracyjnym zostały zgromadzone dowody potwierdzające wypełnienie przesłanek nabycia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 34 ust. 1 ustawy Ustalono także przesłankę negatywną z art. 34 ust. 4 ustawy, w postaci praw osób trzecich do rzeczonego gruntu. Wypada skonstatować, iż skarga kasacyjna nie podważa tegoż ustalenia. Za trafną należy zatem uznać konkluzję dotychczasowego postępowania o istnieniu przeszkody do uwłaszczenia strony skarżącej na przedmiotowej nieruchomości. Ponadto nie jest problemem w sprawie podnoszona w kasacji kwestia przerzucenia na stronę ciężaru dowodzenia określonych okoliczności, skoro stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób, który nie jest w kasacji podważany. Zatem nawet jeśli strona skarżąca przedłożyła w toku postępowania dokumenty wskazujące na tytuł prawny i posiadanie przedmiotowej nieruchomości, to z wykonania owych powinności nie można wywodzić naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 75 § 1 ab initio, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzut kasacyjny naruszenia owych przepisów uznać wypada zatem za niezasadny. Nie ulega wątpliwości, że organ badając na gruncie art. 34 ustawy, czy grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdowały się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu poprzednika prawnego skarżącej Spółki, ma obowiązek ustalić także, czy w dacie wejścia w życie ustawy istniały prawa osób trzecich stojące na przeszkodzie uwłaszczeniu wnioskodawcy. Mając na uwadze, iż w tej dacie przedmiotowy grunt zajęty był pod drogę publiczną należało uwzględnić, że z drogi publicznej korzystać może każdy, na warunkach wskazanych w przepisach u.d.p. Stosownie natomiast do art. 232 k.c. użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Zestawienie ze sobą treści przywołanych wyżej regulacji prawnych wyraźnie wskazuje, iż ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu ogranicza inne niż użytkownik wieczysty osoby w prawie do korzystania z danej nieruchomości, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnym prawem do korzystania z drogi publicznej i uniemożliwia zarządcy drogi wykonywanie jego zadań. Ustanowienie zatem użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym drogę publiczną w sposób oczywisty naruszałoby wynikający z art. 34 ust. 4 ustawy wymóg poszanowania praw osób trzecich przy nabyciu użytkowania wieczystego. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy jest zatem chybiony. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.