I OSK 1833/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wr 489/23 w sprawie ze skargi B. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Oławskiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2024r. sygn. akt II SAB/Wr 489/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Oławskiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. odrzucił skargę na przewlekłość; II. stwierdził, że Starosta Oławski dopuścił się bezczynności; III. stwierdził, że bezczynność Starosty Oławskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zobowiązał Starostę Oławskiego do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; V. przyznał od Starosty Oławskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3 000 złotych; VI. zasądził od Starosty Oławskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako bezczynność. Od momentu wpływu akt do organu do chwili wniesienia skargi minęło około 11 lat. Organ niewątpliwie przekroczył terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jak wynika z akt sprawy pierwszą czynność po zwrocie akt do Starosty oraz nadesłaniu przez SKO uwierzytelnionej kopii decyzji z [...] listopada 2009 r. (Nr SKO [...]) podjęto dopiero w 2023 r. Nadto do dnia wydania niniejszego orzeczenia organ nie poinformował o zakończeniu postępowania w sprawie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego taki sposób prowadzenia sprawy kwalifikuje ocenę bezczynności organu jako mającą charakter rażący. Sąd I instancji przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3000 zł (pkt V sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), wyrażając nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). W ocenie Sądu, zasądzona kwota 3000 zł z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Sąd uznał przy tym, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B.H. zaskarżając wyrok w cześć tj. co do jego pkt V, ponad przyznaną nim skarżącej od Starosty Oławskiego kwotę 3.000,00 zł. Zaskarżonemu wyrokowi - w kwestionowanym skargą kasacyjną zakresie - na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - zarzucono naruszenie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r. - poprzez przyznanie sumy pieniężnej związanej z bezczynnością organu w kwocie rażąco niewspółmiernej do skali tej bezczynności, co sprawia, że funkcje kompensacyjna, represyjna oraz prewencyjna tego świadczenia nie jest zrealizowana w minimalnym choćby zakresie, a jej wysokości stanowi w istocie zachętę dla organu administracji publicznej do dopuszczania się tego rodzaju naruszeń w przyszłości w tej oraz innych sprawach. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w pkt V poprzez przyznanie na rzecz skarżącej od Starosty Oławskiego dalszej kwoty 28.730,75 zł tytułem sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Na postawie przepisu art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniesiono o obciążenie organu obowiązkiem zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą, niezbędnych do celowego dochodzenia ich praw, tj. uiszczonego wpisu stałego oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie jako podstawę wniesionej skargi kasacyjnej wskazano art. 174 pkt 2 p.p.s.a tj. naruszeniu przepisów postępowania. W ramach tego zarzutu skarżąca wskazała na naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. poprzez przyznanie sumy pieniężnej związanej z bezczynnością organu w kwocie rażąco niewspółmiernej do skali tej bezczynności. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Z treści tego przepisu wynika, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać. Co więcej, nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynności organu miała postać kwalifikowaną, ustawodawca nie zobowiązał sądu do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanego środka pieniężnego polega natomiast przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm (zob. wyrok NSA z 26 marca 2024 r., III OSK 724/23 te i pozostałe orzeczenia publik. CBOSA). Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 956/23). Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować wysokość przyznanej sumy pieniężnej, gdyż Sąd I instancji wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do zasądzenia tego świadczenia w przyjętej wysokości, a ustalenia te znajdują podstawy w przyjętym przez organ sposobie prowadzenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że w jego ocenie konieczności wypłaty przez organ sumy pieniężnej posłuży zwalczaniu bezczynności organu w sprawie i zdyscyplinuje organ. Wskazał także, że przyznana suma, oprócz zrekompensowania skarżącej negatywnych przeżyć związanych z bezczynnością, ale także będzie stanowiła sankcje dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Uzasadnienie to jawi się jako przekonujące, a w skardze kasacyjnej nie sformułowano argumentacji mogącej je skutecznie podważyć. Skarżąca wprawdzie wniosła o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej w wysokości 31 730,75 zł tj. w maksymalnej kwocie określonej przepisami art. 149 §2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s..a. Sąd nie jest jednak związany wnioskiem ani postulowaną w nim wysokością grzywny lub sumy pieniężnej, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Zauważyć też trzeba, że środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Ponadto wymaga podkreślenia, że zasadniczym celem instytucji sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywny jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy, jak również przeciwdziałanie bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Zaakcentować też należy, że celem sumy pieniężnej nie jest wypłata należnego odszkodowania za bezprawne działanie władzy publicznej, którego skarżąca może niezależnie dochodzić na drodze sądowej, lecz jedynie zadośćuczynienie niedogodności spowodowanej bezprawną bezczynnością organu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny należycie uzasadnił powody przyznania skarżącym sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii należy w pełni podzielić i brak jest podstaw do kwestionowania zarówno samego przyznania tej sumy jak i jej wysokości, która jest wysokością rozsądną i uwzględniającą zaistniałe w sprawie okoliczności. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. należy uznać za niezasadny. W skardze kasacyjnej odwołano się również do art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku. Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów Konwencji został uzasadniony tym, że wniosek skarżącej z 15 marca 2007r. nie został do tej pory rozpoznany. Skarga kasacyjnie pomija jednak istotną okoliczność, a mianowicie, że niniejsza sprawa dotyczy bezczynności organu, a nie sądu. Tak więc argumentacja przywołana na poparcie omawianego zarzutu nie mogła przynieść oczekiwanego rezultatu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.