I OSK 1841/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 559/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w X. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia 19 grudnia 2019 r. nr DP.III.025.1.16.2019.PM/19 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w X. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 559/20 oddalił skargę A. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w X. na postanowienie Ministra Rozwoju z 19 grudnia 2019 r. nr DP.III.025.1.16.2019.PM/19 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły A. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w X. (powoływana dalej jako "Spółka") zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: I) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art. 280, art. 282 § 1 i art. 283 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 505 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.s.h.", w związku z art. 6, art. 28 i art. 30 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego nie mieści się w katalogu kompetencji i uprawnień likwidatora, określonych w art. 283 K.s.h., zwłaszcza w uprawnieniu do ściągania wierzytelności spółki, co prowadziło do błędnego uznania, że likwidator w imieniu Spółki nie mógł złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 15 października 1949 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej wymienionych przepisów uzasadnia twierdzenie, że uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego mieści się w katalogu uprawnień likwidatora określonych w art. 283 K.s.h., zwłaszcza w uprawnieniu do ściągania wierzytelności spółki, co oznacza że organ administracji publicznej niesłusznie uznał, że likwidator w imieniu Spółki nie mógł złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia nacjonalizacyjnego; czynności likwidatora w tym zakresie służą weryfikacji stanu prawnego majątku Spółki, co jest absolutnie konieczne dla przeprowadzenia jego likwidacji; likwidator jest zobowiązany do zachowania należytej staranności w ramach procesu związanego z zakończeniem bytu prawnego Spółki; gdyby likwidator zaniechał tych działań, to mógłby ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą wobec wspólników; 2) "art. 283 § 2 i § 2" K.s.h. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego nie mieści się w katalogu kompetencji i uprawnień likwidatora określonych w art. 283 K.s.h., zgodnie z którymi ograniczenia kompetencji likwidatorów nie mają skutku prawnego wobec osób trzecich (a wobec osób trzecich działających w dobrej wierze, czynności podjęte przez likwidatorów uważa się za czynności likwidacyjne), podczas gdy organ administracji publicznej nie jest w ogóle uprawniony do dokonywania oceny w tym zakresie, ponieważ ocena działań likwidatora, zmierzających do ściągnięcia wszelkich wierzytelności spółki może być dokonywana tylko i wyłącznie przez wspólników spółki, a w razie stosownego wniosku, przez sąd rejestrowy; ponadto, likwidator Spółki został jednoznacznie zobligowany i wprost upoważniony przez Zgromadzenie Wspólników uchwałą z 3 lipca 2018 r. do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem; II) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 §1 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a. w związku z art. 61a § 2, art. 28 i art. 30 § 3 K.p.a. w związku z art. 280, art. 282 § 1 i art. 283 K.s.h., polegające na uznaniu, że Minister Gospodarki nie naruszył wyżej wymienionych przepisów wydając postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 15 października 1949 r. w części dotyczącej A. sp. z o.o., podczas gdy istnieje szereg podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ wyżej wymienionych przepisów, a brak stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania było wynikiem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, polegającego na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że likwidator Spółki nie ma prawa do wystąpienia w jej imieniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionego orzeczenia nacjonalizacyjnego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez zaniechanie uchylenia postanowienia organu administracji pomimo naruszenia przez ten organ prawa materialnego, to jest: i) art. 282 § 1 K.s.h. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 15 października 1949 r. nie ma charakteru czynności likwidacyjnych, podczas gdy prowadzenie tego postępowania stanowi czynność związaną z likwidacją Spółki, ponieważ wprost zmierza do ustalenia, jakie składniki majątku Spółka posiada; zaniechanie tego typu działań mogłoby narazić likwidatora na odpowiedzialność odszkodowawczą wobec wspólników; ii) "art. 283 § 2 i § 2" K.s.h., ponieważ nawet gdyby teoretycznie założyć, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego nie mieści się w kategorii czynności likwidacyjnych, to organ nie był w ogóle uprawniony do dokonywania oceny w tym zakresie, przy czym ocena działań likwidatora zmierzających do ściągnięcia wszelkich wierzytelności spółki może być dokonywana tylko i wyłącznie przez wspólników spółki, a w razie stosownego wniosku, przez sąd rejestrowy; ponadto, likwidator Spółki został jednoznacznie zobligowany i wprost upoważniony przez Zgromadzenie Wspólników uchwałą z 3 lipca 2018 r. właśnie do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem; 3) art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna doprowadzić do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a przez zaniechanie uchylenia postanowienia organu administracji, pomimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, to jest: i) art. 28 K.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie braku legitymacji Spółki do złożenia wniosku i występowania w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, podczas gdy Spółka posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu; ii) art. 6, art. 7 oraz art. 8 K.p.a. przez nieuzasadnione zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, mimo skierowania do Ministra żądania w tym zakresie na podstawie art. 156 § 1 K.p.a.; iii) art. 61a § 1 oraz art. 61 § 1 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, a tym samym pozbawienie Spółki prawa do merytorycznego rozpoznania jej sprawy, podczas gdy na podstawie art. 157 § 2 w związku z art. 61 K.p.a., wobec złożenia wniosku przez prawidłowo reprezentowaną przez likwidatora Spółkę, organ był zobowiązany wszcząć postępowanie i merytorycznie rozpoznać sprawę zgodnie ze złożonym wnioskiem; względnie, dostrzegając wadliwość decyzji nacjonalizacyjnej, organ był obowiązany działać "z urzędu" w celu wyeliminowania z obrotu prawnego oczywiście nieważnej decyzji nacjonalizacyjnej; iv) art. 153 P.p.s.a. przez całkowite pominięcie jednoznacznej oceny, jaką w niniejszej sprawie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1466/16 w kwestii możliwości złożenia przez likwidatora Spółki wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia nacjonalizacyjnego, po uprzednim przerejestrowaniu Spółki z RHB do KRS. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi przez uchylenie postanowienia z 19 grudnia 2019 r. i poprzedzającego go postanawiania z 21 lutego 2019 r. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego jest postępowaniem administracyjnym związanym z likwidacją Spółki, polegającą w szczególności na zakończeniu bieżących interesów spółki, ściągnięciu wierzytelności i upłynnieniu majątku spółki. Zatem, na podejmowaniu wszelkich czynności, jakie docelowo mają doprowadzić do pełnego zakończenia wszelkich spraw spółki, umożliwiających zakończenie w przyszłości jej likwidacji. W ocenie likwidatora Spółki, jak również jej wspólników, którzy nie kwestionują działań likwidatora, a wręcz je popierają (wyrażając swoje stanowisko m.in. w jednoznacznej uchwale z 3 lipca 2018 r.), bieżące interesy Spółki polegają w szczególności na ustaleniu legalności podstaw nacjonalizacji całego majątku Spółki, a Spółce przysługuje wierzytelność, której ściągnięcie jest obowiązkiem likwidatora. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że nakaz ściągnięcia wierzytelności obejmuje wierzytelności wszelkiego rodzaju, również należne od osób trzecich. W tym celu, w opinii wnoszącej skargę kasacyjną, likwidatorzy mogą wszczynać postępowania sądowe, administracyjne i egzekucyjne. Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że za nacjonalizację A. sp. z o.o. z siedzibą w Y. nie zostało dotychczas zapłacone odszkodowanie. Aby skutecznie żądać jego zapłaty, należy uzyskać prejudykat w postaci stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu Spółki na własność Państwa. Wobec tego, wniosek złożony przez likwidatora Spółki nie ma na celu zainicjowania nowych interesów Spółki, lecz wypełnienie czynności likwidacyjnych. Spółka ma bowiem wierzytelność wobec Skarbu Państwa za dokonane przejęcie prawa własności przedsiębiorstwa, której wyegzekwowanie należy do zakresu obowiązków likwidatora. Przeprowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej jest więc konieczne do zakończenia bieżących interesów Spółki, ściągnięcia wierzytelności przysługujących Spółce względem Skarbu Państwa z tytułu przedsiębiorstwa z naruszeniem prawa, a także upłynnienia majątku. Tym samym, aby likwidator mógł odzyskać majątek bezprawnie przejęty przez Państwo, musi najpierw złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w wyniku której przeszedł on na własność Skarbu Państwa. Zakończenie działalności Spółki i jej likwidacja musi być bowiem rozpoczęta od przeprowadzenia swoistego bilansu otwarcia, celem oceny jakim majątkiem i jakimi wierzytelnościami Spółka dysponuje. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizującego majątek Spółki jest konieczne, ponieważ wspólnicy Spółki oraz jej likwidator są przekonani o tym, że majątek Spółki został bezprawnie znacjonalizowany. Wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę, że legitymacja likwidatorów do zgłaszania wniosków o wszczęcie postępowania w trybie nadzoru jest niejednolicie oceniana w doktrynie i orzecznictwie. Spółka powołała korzystne dla siebie stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 15 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 706/10, w którym Sąd ten stwierdził, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego mieści się w granicach kompetencji likwidatora spółki, określonych w art. 468 K.s.h. Stanowisko to jest aktualne w odniesieniu do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z uwagi na analogiczne brzmienie przepisów art. 280, art. 282 § 1 i art. 283 K.s.h. oraz 466, art. 468 § 1 i art. 469 § 1 K.s.h. Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, przytaczając poglądy doktryny, zakończenie bieżących interesów likwidowanej spółki powinno się odbyć w ramach prawidłowej gospodarki. W związku z tym, korzystne może okazać się rozpoczęcie nowych interesów, np. dokonanie pewnej inwestycji, w celu uzyskania większego zysku ze sprzedaży majątku. Podobnie, dopuszcza się założenie nowej spółki z udziałem spółki w likwidacji, jeżeli miałoby to przyczynić się osiągnięcia lepszych rezultatów w upłynnieniu majątku spółki likwidowanej i wypełnieniu jej zobowiązań. Z uwagi na to, że Spółka nie posiada innego majątku, a jej bieżące interesy są związane ze znacjonalizowanym przedsiębiorstwem, likwidator występując z przedmiotowym wnioskiem, działa w celu zakończenia bieżących interesów Spółki i spieniężenia majątku. Trudno więc uznać, że ustalenie bezprawności pozbawienia Spółki całego majątku jest nowym interesem Spółki, a nie zakończeniem interesów bieżących. Nowe interesy mogłyby polegać na rozpoczęciu zupełnie nowej działalności, nabyciu nowego przedsiębiorstwa itp., jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Co więcej, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, organ nie posiada podstaw do badania, czy podejmowane przez likwidatora czynności mieszczą się w zakresie "czynności likwidacyjnych". Spółka w okresie likwidacji zachowuje pełną zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych jako osoba prawna. Zmieniają się jedynie zasady reprezentacji Spółki. Przepisy prawa nie wyłączają możliwości podjęcia przez likwidatora skutecznych działań nawet w sprawach przekraczających zakres czynności likwidacyjnych. W takiej sytuacji konieczne jest każdorazowe udzielenie likwidatorowi upoważnienia przez zgromadzenie wspólników. W niniejszej sprawie likwidator dysponuje takim szczegółowym upoważnieniem wspólników (uchwała z 3 lipca 2018 r.). Zatem, likwidator był upoważniony i zobowiązany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Przywołany został również pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 9 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1466/16, zgodnie z którym możliwość złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego ma w tym wypadku likwidator (o ile spółka jest wpisana do KRS-u). Spółka podkreśliła, że w niniejszej sprawie nie zastosowano się do tego poglądu, błędnie twierdząc o braku legitymacji Spółki do wystąpienia w postępowaniu w przedmiocie stwierdzania nieważności orzeczenia, co oznacza naruszenie art. 153 P.p.s.a. W odpowiedzi, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie organu, zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację, zaprezentowane w rozstrzygnięciach, jak i w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Organ zauważył, że wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie, NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 1466/16 nie zakwestionował poglądu Sądu I instancji (sygn. akt I SA/Wa 1700/15), że wszczęcie postępowania administracyjnego, zwłaszcza nadzwyczajnego, nie należy do materii czynności likwidacyjnych. NSA w przywołanym wyroku odniósł się tylko do możliwości konwalidowania przez likwidatora spółki, na podstawie przepisów K.p.a., czynności uprzednio zdziałanej przez kuratora spółki. NSA nie przesądził natomiast o prawnej skuteczności wniosku złożonego przez likwidatora. NSA w tym wyroku wprost stwierdził, że nie mógł dokonać wykładni art. 282 §1 K.s.h., to jest przyjąć odmiennej oceny co do uprawnienia likwidatora do zainicjowania postępowania nieważnościowego. Sąd I instancji tego przepisu nie interpretował, co uniemożliwia kwestionowanie jego wykładni. Następnie, Minister Rozwoju i Technologii pismem z 4 grudnia 2024 r. poinformował, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, zainicjowane kolejnym wnioskiem z 14 września 2021 r. (po uchyleniu likwidacji Spółki uchwałą Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników z 13 września 2021 r.) zostało zakończone decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z 18 września 2024 r. znak DP-III.025.1.7.2024PM (DP-III-025-6-24/PM/24) o umorzeniu postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491). Decyzja została zaskarżona przez A. sp. z o.o. w X. skargą z 6 listopada 2024 r. Do pisma dołączono kopię decyzji z 18 września 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, A. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w X., reprezentowana przez likwidatora B. B., we wniosku z 21 grudnia 2018 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 15 października 1949 r. Nr 18 wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części w jakiej dotyczyło ono nacjonalizacji przedsiębiorstwa pn. A. sp. z o.o., Y. Minister Przedsiębiorczości i Technologii, postanowieniem z 21 lutego 2019 r. nr DP-III.025.1.112.2018.JW, działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Minister Rozwoju, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z 19 grudnia 2019 r. nr DP.III.025.1.16.2019.PM/19 utrzymał w mocy postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii, podzielając prezentowany w nim pogląd o braku legitymacji likwidatora do inicjowania w trybie nadzwyczajnym postępowań mających na celu weryfikację orzeczenia z 1949 r. Organ wyjaśnił, że otwarcie likwidacji Spółki przez jej rozwiązanie nastąpiło uchwałą z 2 czerwca 2011 r. Jako likwidatorzy ujawnieni zostali C. C. i B. B. Przed otwarciem likwidacji Spółka nie wystąpiła skutecznie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji nacjonalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił, jako niezasadną, skargę Spółki, działającej przez likwidatora Spółki – B. B., wniesioną na opisane wyżej postanowienie. Sąd uznał, że wystąpienie przez likwidatora spółki o wszczęcie postępowania nadzorczego dotyczącego ostatecznej decyzji administracyjnej, nie mieści się w zakresie czynności likwidacyjnych. Stanowisko Sądu I instancji należało podzielić. Tym samym należało przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszył przepisów postępowania sądowego wskazanych w skardze kasacyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3, art. 144, art. 61a § 1 K.p.a. ani przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., a także dokonał prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, tj. art. 28, art. 30 § 3 K.p.a. w związku z art. 280, art. 282 § 1 i art. 283 § 2 K.s.h. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 K.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka podmiotowa warunkujące możliwość zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. Według ustabilizowanego orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (np. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 330/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym dla porządku należy wskazać, że to nie likwidator nie ma legitymacji w sprawie, bo samodzielne jego uprawnienie nie podlega tu ocenie, ale reprezentowany przezeń podmiot nie ma właściwego przedstawiciela i nie może podejmować czynności procesowych (zakładając nawet, że ma podmiotowość prawną) w zakresie kontrolowanego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w orzeczeniach powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i odpowiedzi na skargę kasacyjną przez Ministra, z którego wynika, że likwidator spółki akcyjnej czy z ograniczoną odpowiedzialnością nie posiada w postępowaniu administracyjnym legitymacji do wszczęcia w imieniu likwidowanej spółki postępowania nadzorczego. Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że jego oceny prawnej nie podważało, wbrew temu co wskazuje Spółka, wyrażone przez sąd kasacyjny w wyroku z 9 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1466/16 stanowisko, odnoszące się do możliwości złożenia wniosku przez likwidatora. Jak trafnie bowiem zauważył Minister, stanowisko to, ujęte w zdaniu: "Kodeks postępowania administracyjnego nie zna możliwości konwalidowania czynności, która w momencie jej dokonywania pozbawiona była prawnej skuteczności, to likwidator nie mógł jej potwierdzić, a jedynie mógł złożyć własny wniosek", odnosi się tylko do możliwości konwalidowania przez likwidatora Spółki, na podstawie przepisów K.p.a., czynności uprzednio zdziałanej przez kuratora Spółki. Nie przesądza natomiast o prawnej skuteczności wniosku złożonego przez likwidatora (to jest możliwości efektywnego uruchomienia tym wnioskiem postępowania nadzorczego). NSA w tym wyroku wprost stwierdził, że nie mógł dokonać wykładni art. 282 §1 K.s.h., to jest przyjąć odmiennej oceny co do uprawnienia likwidatora do zainicjowania postępowania nieważnościowego. Sąd I instancji tego przepisu nie interpretował, co uniemożliwia kwestionowanie jego wykładni. Nie sposób zatem wywieść skutecznie z ogólnego stwierdzenia NSA w ww. wyroku wiążącej wykładni prawa materialnego w kierunku postulowanym przez Spółkę. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 153 P.p.s.a., nie mógł być uwzględniony. Kolejno należy wskazać, że w myśl art. 30 § 3 K.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi posiadają zdolność procesową działają poprzez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1376/09, skoro przejęte na własność Państwa przedsiębiorstwo było własnością osoby prawnej (w niniejszej sprawie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością) w rozumieniu tego przepisu, to z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu majątku tej Spółki na własność Państwa mogą wystąpić wyłącznie jej ustawowi lub statutowi przedstawiciele. W żadnym przypadku nie można uznać, że uprawnienie do występowania w imieniu takiej spółki posiada ustanowiony przez sąd likwidator spółki, gdyż uprawnienie do reprezentowania Spółki należy do wyłącznej kompetencji zarządu Spółki (art. 368 § 1 K.s.h., a wcześniej, w czasie przejęcia Spółki na własność Państwa kwestię ta regulował art. 369 § 1 Kodeksu handlowego). Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o tym, że po jego stronie istnieje konkretny, bezpośredni interes prawny oparty na normie prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego, który mógłby stanowić podstawę do uznania go za podmiot legitymowany do wszczęcia postępowania nadzorczego. Oznacza to, że interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczącego orzeczenia nacjonalizacyjnego miał jedynie właściciel tego przedsiębiorstwa, które przejęte zostało na własność Państwa w trybie nacjonalizacji. Przejęte przedsiębiorstwo jako spółka z o.o. stanowiło własność osoby prawnej. Spółka, nabywając osobowość prawną z chwilą jej rejestracji w sądzie rejestrowym, stała się podmiotem praw i obowiązków, a także właścicielem majątku spółki. Z tą chwilą tylko spółka z o.o. posiada zdolność prawną, zdolność do czynności prawnych, zdolność sądową i zdolność procesową w zakresie wynikającym z działalności tej spółki. W przypadku spółek prawa handlowego organem je reprezentującym i prowadzącym spółkę, a więc mającym także zdolność do inicjowania postępowań administracyjnych w imieniu spółki, jest zarząd (art. 201 § 1 K.s.h.). Zarząd jest organem obligatoryjnym od momentu zarejestrowania spółki. Kompetencje zarządu nie mogą być przejmowane przez inne organy, chyba że wyraźny przepis stanowi inaczej. Skarżący statusu strony dopatruje się w sprawowaniu funkcji likwidatora przedmiotowej spółki z.o.o. Jednakże okoliczność ta nie czyni z niego strony postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia w rozumieniu art. 28 K.p.a., a jedynie świadczy o posiadaniu interesu faktycznego. Zgodnie bowiem z art. 274 K.s.h. otwarcie likwidacji następuje z dniem uprawomocnienia się orzeczenia o rozwiązaniu spółki przez sąd, powzięcia przez walne zgromadzenie uchwały o rozwiązaniu spółki lub zaistnienia innej przyczyny jej rozwiązania. Likwidację prowadzi się pod firmą spółki z dodaniem oznaczenia "w likwidacji". W czasie prowadzenia likwidacji spółka zachowuje osobowość prawną. Oznacza to, że spółka w likwidacji jest dalej osobą prawną, ale jej zdolność do czynności prawnych jest ograniczona celem likwidacji. Z chwilą otwarcia likwidacji zmienia się cel działania spółki. Od tego momentu nie chodzi już o kontynuowanie dotychczasowej działalności spółki, ale o jej całkowite zakończenie. Spółka nie powinna w tej sytuacji rozpoczynać nowych interesów, jeżeli nie jest to konieczne do przeprowadzenia likwidacji i wynika z rachunku ekonomicznego. Dlatego też ustanowieni likwidatorzy spółki nie mogą podejmować wszelkich czynności, jakie są możliwe w zwykłej spółce, ale muszą prowadzić działania zmierzające jedynie do osiągnięcia celu, w jakim zostali powołani, czyli likwidacji spółki poprzez zakończenie jej działalności i doprowadzenie do jej wykreślenia z rejestru. Wynika to bezpośrednio z treści art. 282 § 1 K.s.h., który stanowi, że likwidatorzy powinni zakończyć interesy bieżące spółki, ściągnąć wierzytelności, wypełnić zobowiązania i upłynnić majątek spółki (czynności likwidacyjne). Nowe interesy mogą podejmować tylko wówczas, gdy jest to potrzebne do ukończenia spraw w toku. Nieruchomości mogą być zbywane w drodze publicznej licytacji, a z wolnej ręki - jedynie na mocy uchwały walnego zgromadzenia i po cenie nie niższej od uchwalonej przez zgromadzenie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że z czynności likwidacyjnych wyłączone są więc takie, które mają wymiar strategiczny i wieloletni, ponieważ celem likwidatora powinno być sprawne zakończenie działalności likwidowanej spółki. Przesądzające i decydujące znaczenia w rozpatrywanej sprawie ma treść art. 283 § 1 K.s.h., który stanowi, że w granicach swoich kompetencji, określonych w art. 282 § 1, likwidatorzy mają prawo prowadzenia spraw oraz reprezentowania spółki. Wprawdzie na mocy art. 280 K.s.h. do likwidatorów stosuje się przepisy dotyczące członków zarządu, jednakże prawo prowadzenia spraw oraz reprezentowania spółki przez likwidatorów uległo znacznemu ograniczeniu w porównaniu z uprawnieniami członka zarządu. Obejmuje bowiem ono prawo prowadzenia spraw oraz reprezentowania spółki tylko w ramach czynności związanych z realizacją celów funkcjonowania likwidatorów określonych w art. 282 § 1 tej ustawy, czyli zakończenia interesów bieżących spółki, ściągnięcia wierzytelności, wypełnienia zobowiązania i upłynnienia majątku spółki, a zatem ustawowo zdefiniowanych czynności likwidacyjnych. Podsumowując powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że wystąpienie przez likwidatora o wszczęcie postępowania nadzorczego dotyczącego skontrolowania prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej nie mieści się w ustawowej, zawartej w art. 282 K.s.h., definicji czynności likwidacyjnych. Nie można wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego uznać także za czynność mającą na celu wypełnienie zobowiązania spółki lub upłynnienie majątku spółki. Jeśli chodzi zaś o ściągnięcie wierzytelności, o czym także mowa w art. 282 § 1 K.s.h., to w doktrynie wskazuje się, że w tym celu (ściągnięcia wierzytelności) likwidatorzy mogą podejmować niezbędne czynności, prowadzić postępowanie sądowe i administracyjne, kierować sprawy do egzekucji (Frąckowiak J. w: Pyzioł W. (red.), Kodeks spółek handlowych. Komentarz, LexisNexis 2008). Cel likwidacji [spółki handlowej] można przeciwstawić celowi sprzed otwarcia likwidacji, twierdząc, że w tym drugim przypadku chodzi o rozwijanie działalności gospodarczej, podczas gdy likwidacja polega na jej zwinięciu, zakończeniu. Jedyny wyjątek został określony w art. 77 § 1 zdanie drugie, art. 282 § 1 zdanie drugie i art. 468 § 1 zdanie drugie K.s.h. (Bielski Piotr, Spółka handlowa w likwidacji a status przedsiębiorcy, publ. Pr.Spółek 2004/6/45). Dodatkowo jak wskazuje A. Witosz w: Likwidacja a czynności likwidacyjne, PPH 2010, nr 5, wydaje się, że określenie "bieżące interesy", do których zakończenia są zobowiązani likwidatorzy, musi objąć każdą czynność prawną lub faktyczną istniejącą w chwili otwarcia likwidacji, bez względu na okoliczność, czy "interes" ten jest już realizowany, czy tylko zaistniał węzeł prawny takiego "interesu". Takie rozumienie pojęcia "bieżące interesy" jest uzasadnione treścią zd. 2 [art. 77 § 1, art. 282 § 1, art. 468 § 1 K.s.h.], w których znajduje się upoważnienie dla likwidatorów do podejmowania "nowych interesów". Przez nowe interesy należy rozumieć jedynie takie czynności prawne lub faktyczne, które mają być dokonane już tylko przez likwidatora i w których sprawy spółki będzie prowadził i reprezentował tylko likwidator. Jednak ich dokonanie musi mieć swoją przyczynę i swoje uzasadnienie w fakcie, że czynność taka jest potrzebna do ukończenia spraw w toku, czyli tych, które powstały przed otwarciem likwidacji, a bez której ukończenie spraw w toku jest niemożliwe. Oznacza to, że na mocy art. 282 § 1 K.s.h. likwidator nie jest umocowany (legitymowany) do składania w imieniu spółki tego rodzaju wniosków. Likwidator nie może zastępować organów spółki i występować w jej imieniu w sprawach nie związanych z jej likwidacją, a zatem wychodzących poza zdefiniowane w art. 282 K.s.h. czynności likwidacyjne sensu stricto. Likwidator ma prawo zatem podjąć tylko takie dopuszczalne prawem działania, które mają na celu sprawne i szybkie osiągnięcie celu, w jakim został powołany (przez właściwy sąd), czyli zakończenia działalności spółki w likwidacji. Nie można uznać, że Spółka wykazała związek prowadzonej działalności (interesami będącymi w toku) z żądanym wszczęciem postępowania nieważnościowego. Jej argumentacja sprowadzała się bowiem do ogólnego twierdzenia prezentowanego w toku postępowania administracyjnego i w skardze kasacyjnej, że aby likwidator mógł odzyskać majątek, który został bezprawnie przejęty przez państwo, musi najpierw złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w wyniku której przeszedł on na własność Skarbu Państwa. Przy czym – nawet przy przyjęciu szerokiego rozumienia dochodzenia wierzytelności - określenie "wierzytelność" powinno dotyczyć istniejącego zobowiązania z zakresu stosunków zobowiązaniowych a nie stosunków wynikających z prawa rzeczowego. Takiemu też rozumieniu czynności likwidacyjnych powinno być podporządkowane wszczęcie postępowania administracyjnego w celu wyegzekwowania od dłużników wszelkich wierzytelności, które przypadają Spółce. Wobec tego trudno jest mówić o ściągnięciu wierzytelności w rozumieniu art. 282 § 1 K.h.s. przez wnioskowanie o wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa. Nawet bowiem w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji skutkującej w przeszłości odebraniem praw majątkowych, organ nadzoru nie ma uprawnień do ustalania aktualnego stanu własnościowego przedsiębiorstwa objętego rozstrzygnięciem nadzorczym, dlatego także jego decyzja nadzorcza nie rozstrzyga o tym stanie. Interes prawny zatem w takiej sytuacji musiałby opierać się na hipotetycznym założeniu, że wzruszenie orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa może doprowadzić w dalszej kolejności do czynności prawnych prowadzących do uzyskania uprawnień do nieruchomości, a to oznaczałoby oparcie się na interesie przyszłym i niepewnym, nie zaś aktualnym i realnym. Ta okoliczność ma znaczenie dla identyfikacji interesu prawnego Spółki w likwidacji, w imieniu której występuje likwidator, jako elementu niezbędnego do uznania przysługiwania jej przymiotu strony w tym postępowaniu. Oznacza to, że z powodu przesłanki podmiotowej prawidłowo organ nadzoru odmówił wszczęcia przedmiotowego postępowania z wniosku nieuprawnionego podmiotu, a Sąd I instancji rozstrzygnięcie to zaaprobował. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Wbrew zarzutom skargi organ nadzoru prowadził postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustalił stan faktyczny i prawny w sprawie, właściwie zastosował przepisy prawa, a powody podjętych rozstrzygnięć wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniach wydanych postanowień. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).