I OSK 1856/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. i R.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 788/22 w sprawie ze skargi M.R. i R.R. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2022 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 788/22, oddalił w całości skargę M.R. i R.R. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2022 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M.R. i R.R. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu, w oparciu o art. 174 pkt 1) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., poprzez uznanie, że dopuszczalne jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, gdy dokładny przebieg inwestycji nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym przypadku jest to niezgodność z planem zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich nr XXIII/189/96 z dnia 19.03.1996 r., gdyż przebieg gazociągu wskazany w dokumentach planistycznych różni się od planowanej inwestycji co najmniej o 4 metry, co przy obszarze trwałego zajęcia nieruchomości o szerokości 2m- lm stanowi istotna różnicę, dyskwalifikując jednocześnie możliwość wydania rzeczonej decyzji, tym bardziej, że zdaniem skarżących- planowana inwestycja nie mieści się nawet w korytarzu do obsługi gazociągu wyznaczonym w w/w mpzp. W oparciu o powyższe wniesiono o: 1) Uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w oparciu o art. 188 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz rozpoznanie skargi, co do istoty sprawy; 2) Wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku; 3) Zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu, według norm; 4) Rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a w terminie wskazanym w art. 182 § 1 Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) p.p.s.a. pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest decyzja wydana w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu przeprowadzenia inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm. dalej u.g.n.), stanowiącym materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niespornym pozostaje, że przepis ten formułuje wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wokół tej kwestii ogniskuje się spór. W badanej sprawie inwestor wystąpił o zgodę na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będącej własnością skarżących w ramach inwestycji polegającej na wybudowaniu i posadowieniu m.in. na działce nr [...], [...], obręb [...] stanowiącej własność skarżących, gazociągu stalowego o średnicy DN 200 mm podwyższonego średniego ciśnienia o ciśnieniu do 1,6 MPa relacji K.-K. Z uwagi na niezadowalający stan techniczny wynikający z wybudowania jeszcze w latach 60-tych i pilną potrzebę wymiany, dotychczasowy gazociąg zostanie zastąpiony planowanym do realizacji gazociągiem. W ocenie Sądu Kasacyjnego planowana inwestycja została zasadnie zakwalifikowana przez organy rozstrzygające w sprawie, jako inwestycja celu publicznego. Zgodnie z treścią art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przedmiot planowanej inwestycji realizuje zatem cel publiczny wskazany w przywołanej regulacji. Prawidłowe jest również stanowisko organów, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że zachodzi zgodność inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] usytuowana jest są na terenach upraw rolnych. Przez działkę przechodzi również linia wyznaczająca "niebudowlane korytarze sieci infrastruktury technicznej (linie EE NN i WN, gazociągi WC)". Jak zaś wynika z § 6 ust. 2 lit. f części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr XXXIII/189/96 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 29 marca 1996 r. (Dz.Urz. Woj.Wroc. z 17 czerwca 1997 r. Nr 6 , poz. 73), dalej "MPZP", w zakresie infrastruktury technicznej ustala się "utrzymanie przebiegu przez obręb wsi trasy gazociągu wysokiego ciśnienia zasilającego m. Kąty Wrocławskie". Celem uchwały w sprawie planu miejscowego jest przede wszystkim określenie przeznaczenia terenów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że istniejący gazociąg nie został naniesiony na rysunku planu, a w legendzie rysunku planu część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wyznaczona została jako obszar "niebudowlanych korytarzy sieci infrastruktury technicznej", w tym także sieci gazowej. Lokalizowanie zatem w takim obszarze sieci gazowej nie narusza postanowień MPZP w zakresie przeznaczenia terenu. Nie można się przy tym zgodzić z argumentacją skargi kasacyjnej, jakoby w planie konieczne było zawarcie dokładnego przebiegu inwestycji w rysunku planu. Pojęcie "niebudowlanego korytarza sieci infrastruktury technicznej" należy rozumieć zgodnie z potocznym znaczeniem użytych w nim wyrażeń. Chodzi tu o obszar, który nie podlega zabudowie i wyznacza przebieg sieci infrastruktury technicznej. Jak wynika z bezspornych ustaleń, projektowana sieć mieści się w granicach obszaru wyznaczonego w MPZP jako korytarz sieci infrastruktury, przebiegać ma bowiem równolegle do istniejącej nitki gazociągu w odległości co najmniej 4 m od niej. Słusznie przy tym zauważył Wojewoda, że opisane korytarze stanowią postulowane przez uchwałodawcę planu granice, w ramach których realizowana może być inwestycja mająca na celu " utrzymanie przebiegu przez obręb wsi trasy gazociągu wysokiego ciśnienia zasilającego m. Katy Wrocławskie". Logicznym jest bowiem, że w momencie uchwalania planu organ nie dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. Dopiero decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna ściśle określać ograniczenia praw do nieruchomości mając na uwadze szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Wówczas dokonuje się konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości w granicach, w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym zawiera się wypełnienie normy prawnej art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. wymagającej zgodności ograniczenia prawa do nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r. I OSK 920/21; te i niżej przytoczone orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując powyższą kwestię należy odnieść się też do regulacji zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.). Treść art. 15 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje na elementy, które powinny być określone w planie obowiązkowo – wymienione w ust. 2 – oraz elementy, które określa się "w zależności od potrzeb" – wymienione w ust. 3. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p. do tych elementów planu należy określenie granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym lub znaczeniu ponadlokalnym. Powyższy przepis odnosi się zatem jedynie do określenia granic terenów inwestycji celu publicznego. Nie jest natomiast wymagane precyzyjne oznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu. Podobne regulacje zawierał art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.), który znajdował zastosowanie dla procedury planistycznej zakończonej podjęciem uchwały nr XXXIII/189/96 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich. Zgodnie z ww. przepisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się też tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych. Stanowisko powyższe wreszcie należy uznać za prawidłowe także z tego powodu, że sama ustawa z 1997 r. rozróżnia zakres zapisów planu zagospodarowania przestrzennego w zależności od tego czy nieruchomość ma zostać wywłaszczona, czy też ma zostać ograniczony sposób korzystania z niej. Art.112. ust. 1 u.g.n. dotyczący wywłaszczenia stanowi: "Przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego." Natomiast art. 124 ust. 1 u.g.n. określa, że o ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym. Z porównania treści tych zapisów wynika, że ustawodawca zaznaczył różnicę pomiędzy koniecznymi zapisami planu odnośnie możliwości realizacji tych dwóch instytucji, wskazując wyraźnie, że w przypadku ograniczenia praw właścicielskich w związku z inwestycją celu publicznego zapisy planu nie muszą odnosić się do ich przeznaczenia w planie (jak w przypadku wywłaszczenia), wystarczająca jest sama zgodność z planem. Powyższe zapisy ustawy – zdaniem składu orzekającego- przemawiają ostatecznie za stanowiskiem, iż w zakresie ograniczenia korzystania z nieruchomości wystarczające jest zamieszczenie w zapisach planu ogólnego sformułowania " niebudowlane korytarze sieci infrastruktury technicznej (linie ee nn i WN, gazociągi WC)" bez konieczności wskazania jej przebiegu oraz zajęcia w odniesieniu do konkretnej jednostki planistycznej. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że omawiany plan zagospodarowania przestrzennego na terenie przedmiotowej działki dopuszczał usytuowanie inwestycji gazowej w formie budowy gazociągu średniego ciśnienia o średnicy DN 200. Nie można się również zgodzić z argumentacją skargi kasacyjnej wskazującą, że budowa nowego gazociągu, mającego docelowo zastąpić gazociąg istniejący, nie mieści się w dyspozycji normy z § 6 ust. 2 lit. f MPZP. Sąd Kasacyjny podkreśla, że określony w MPZP nakaz "utrzymania" przebiegu przez obręb wsi trasy gazociągu wysokiego ciśnienia odnosi się do utrzymania funkcji obszaru wyznaczonego korytarzem sieci infrastruktury technicznej. Natomiast nie normuje on w jakikolwiek sposób zakresu czy charakteru dopuszczalnych robót budowalnych. Innymi słowy, MPZP nie limituje rodzaju robót budowlanych, jakie mogą być wykonywanie w celu "utrzymania" przebiegu przez obręb wsi trasy gazociągu. "Utrzymanie" przebiegu trasy gazociągu może zatem nastąpić poprzez wykonanie w wyznaczonym korytarzu sieci infrastruktury technicznej także nowej infrastruktury, która zastąpi wyeksploatowaną sieć dotychczasową. Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 193 zd. Drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.