I OSK 1903/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.F., J.D. i A.F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1362/22 w sprawie ze skargi E.T., M.F., J.D. i A.F. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr DO.7.7613.112.2020.RG w przedmiocie udzielenia informacji o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia postanawia oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z 27 maja 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1362/22 (dalej postanowienie IV SA/Wa 1362/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 1. odrzucił skargę E.T., M.F., J.D. i A.F. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 7 kwietnia 2022 r. nr DO.7.7613.112.2020.RG w przedmiocie udzielenia informacji o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia; 2. zwrócił skarżącym wpis od skargi w wysokości 200 zł z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że art. 3 § 2-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej ppsa) wskazuje enumeratywnie, w jakich sprawach orzekają sądy administracyjne. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). We wskazanym katalogu spraw nie mieści się skarga na pismo Ministra Rozwoju i Technologii (dalej Minister) z 7 kwietnia 2022 r. informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Jak wynika z treści pisma, Minister poinformował o umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z 6 lutego 1961 r. znak SWS.II.w.1/5/60 r. Zaskarżone pismo nie jest decyzją ani postanowieniem, nie stanowi też aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, nie rozstrzyga bowiem władczo o prawach lub obowiązkach stron. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone pismo ma charakter wyłącznie informacyjny. Skarga podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt "1" [winno być "6" - uw. NSA] ppsa. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa. Na marginesie Sąd I instancji przychylił się do stanowiska skarżących, że nawet ewentualne umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa musi być potwierdzone decyzją administracyjną. Organ musi każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do umorzenia postępowania, a więc wydać decyzję deklaratoryjną, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (k. 127-129v akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiedli: M.F., J.D. i A.F. (dalej skarżący), reprezentowani przez adw. P.H., zaskarżając postanowienie IV SA/Wa 1362/22 w całości, zarzucając postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 105 § 1 i art. 107 § 1 kpa oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej ustawa nowelizująca) polegające na odrzuceniu skargi z uwagi na brak właściwości sądów administracyjnych, mimo że zaskarżony akt Ministra Rozwoju i Technologii stanowił decyzję administracyjną. Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zrzekli się rozprawy (k. 141-143, 150 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in., na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ppsa), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 ppsa) oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa). Zgodnie z art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego i zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej obowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Oceniając zakres przedmiotowy wniesionej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 7 kwietnia 2022 r. nr DO.7.7613.112.2020.RG informujące skarżących o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie należy do żadnej z kategorii spraw wskazanych w powołanych przepisach (w błędnie nieponumerowanych aktach Ministra). W konsekwencji, skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu. W szczególności, wskazane pismo organu nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ppsa ani innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 ppsa, które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W celu określenia uprawnień bądź obowiązków stron organ był zobligowany wydać akt będący decyzją administracyjną, na mocy którego strony będą mogły dochodzić dalszych swoich praw. W polskim systemie prawnym decyzja administracyjna to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały, [...] - art. 107 § 1 kpa. Takich cech i tym samym praw nie zapewnia zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przepis ten w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 kpa, każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności każdorazowo winno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego decyzji. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania decyzji deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 kpa, każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych w kpa decyzji. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia", czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną (W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021/5/s. 20). "[...] umorzenie postępowań w toku rażąco narusza szereg przepisów i zasad konstytucyjnych (R. Piotrowski, Ekspertyza w zakresie zgodności z Konstytucją nowelizacji ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego" (druk senacki 437; cyt. za R. M. Sarbińskim, Komentarz do Ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, uw. 6 do art. 1). Dlatego za niezasadne należy uznać podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty. Sąd I instancji nie mógł bowiem stwierdzić, że sprawa dotycząca kontroli wskazanego pisma mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych i dokonać merytorycznego rozpatrzenia skargi. Zaskarżone pismo ma charakter wyłącznie informacyjny o obowiązującym stanie prawnym i nie zamyka postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z 6 lutego 1961 r. znak SWS.II.w.1/5/60 o przyznaniu J.F. i R.F. odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 21 marca 1960 r., położoną w G. przy ul. [....]. Informacyjny charakter pisma wynika z formy zwrócenia się do stron "Szanowni Państwo, informuję, że postępowanie [...] uległo umorzeniu z mocy prawa..." i wskazanie w podstawie prawnej "art. 9 [kpa] w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy [nowelizującej]. Całość pisma wskazuje na jego informacyjny, nie zaś władczy, charakter. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 9 kpa nie daje organowi podstawy do podjęcia takiej czynności. W doktrynie trafnie wskazuje się, że forma decyzji o umorzeniu postępowania głównego jest wspólna dla wszystkich kodeksowych podstaw tej instytucji - tak ogólnych, jak i szczególnych. Zasada ta nie doznaje ograniczeń. Nie znajduje uzasadnienia pogląd wskazujący na przypadek umorzenia postępowania z mocy prawa w sytuacji uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy w sprawie administracyjnej, a także stanowisko o dopuszczalności umorzenia sprawy w formie adnotacji w aktach sprawy, bez wydania decyzji administracyjnej, gdy wydanie decyzji jest niemożliwe (G. Łaszczyca w: red. Cz. Martysz, Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, t. II Cz. 4, Wolters Kluwer 2021, s. 775 w: System Prawa Administracyjnego Procesowego). Niewystarczające było zatem jedynie poinformowanie strony w trybie art. 9 kpa, że postępowanie administracyjne (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy zmieniającej kpa. Zwrot "Postępowania administracyjne [...] umarza się z mocy prawa", o jakim stanowi art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej, wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem - decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 ppsa, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Skarżący mogli rozważyć wniesienie skargi na bezczynność w tym przedmiocie, doprowadzając do zweryfikowania stanowiska organu odnośnie do umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej zarówno przez organ wyższego stopnia, jak i przez sąd administracyjny. Tożsamy pogląd o niedopuszczalności sądowoadminstracyjnej kontroli pisma informacyjnego o umorzeniu postępowania w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej postępowania z mocy prawa został wyrażony, m.in., w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 3.10.2024 r. I OSK 1678/24, 10.8.2022 r. I OSK 716/22, 4.10.2022 r. I OSK 1250/22, 11.10.2022 r. I OSK 1602/22, 19.10.2022 r. I OSK 1546/22, 8.11.2022 r. I OSK 1548/22, 9.11.2022 r. I OSK 1284/22, 17.11.2022 r. I OSK 1845/22, 18.11.2022 r. I OSK 1862/22, 24.11.2022 r. I OSK 1869/22, 1.12.2022 r. I OSK 1995/22, 14.12.2022 r. I OSK 1979/22 i 25.5.2023 r. I OSK 786/23 - opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach. Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w całości podziela. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że w sprawie I OSK 1825/22 Minister Rozwoju i Technologii na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej decyzją z 20 listopada 2023 r. stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] z 31 sierpnia 1959 r. [...] zostało umorzone z mocy prawa. Zdaje się to wskazywać, że Minister zmienił swe stanowisko co do konieczności wydawania decyzji deklaratoryjnej w tego typu sprawach. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.