I OSK 1907/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1280/20 w sprawie ze skargi R.C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 maja 2020 r. nr 1414/2020 w przedmiocie odmowy waloryzacji i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną w całości

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1280/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 14 maja 2020 r. nr 1414/2020 (dalej decyzja z 14 maja 2020 r.) w przedmiocie odmowy waloryzacji i wypłaty odszkodowania (k. 29, 42-46v akt I SA/Wa 1280/20). Skargę kasacyjną wywiódł R.C. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez adw. J.T., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1280/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej)] ppsa w zw. z art. 7 i 8 [ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej)] kpa polegające na odmowie uchylenia decyzji z 14 maja 2020 r., mimo że wydana ona została z naruszeniem wskazanych przepisów procedury administracyjnej, ponieważ Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda) sprzecznie z przywołanymi przepisami usiłował przerzucić ciężar dowodu na stronę i rozstrzygnął występujące w sprawie wątpliwości na niekorzyść skarżących, a Sąd I instancji zaakceptował te niezgodne z przepisami postępowania praktyki i wydając zaskarżone orzeczenie - postąpił identycznie; 2. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, 7a, art. 75, art. 77 § 1 art. 80, 86, 136 i art. 8 § 1 kpa polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody, mimo że organ ten, a w ślad za nim Sąd I instancji, przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący i zgodny z zasadami logiki; oparł swe rozstrzygnięcie w sprawie na wadliwej ocenie materiału dowodowego, wskutek czego zaskarżona decyzja nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale; 3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i w zw. z art. 135 ppsa przez oddalenie skargi i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji z 14 maja 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 17 lutego 2020 r. nr 60/BM/WWO/DZ/2020 (dalej decyzja z 17 lutego 2020 r.), podczas gdy w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym [w Warszawie] wykazano, że brak jest podstaw do utrzymania przedmiotowych decyzji w obrocie prawnym; 4. art. 141 § 4 ppsa przez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku - niewskazanie z jakich konkretnie przyczyn Sąd I instancji uznaje wykładnię przepisów przedstawionych przez skarżącego za nieprawidłową, zaniechanie ustalenia prawidłowej wykładni, brak pełnego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez skarżącego; 5. art. 90 "ust" [winno być "§" - uw. NSA] w zw. z art. 119 w zw. z art. 122 ppsa przez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w sytuacji gdy strona złożyła w skardze wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie i złożyła formalny sprzeciw od rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, co w konsekwencji doprowadziło do ograniczenia czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym; II. prawa materialnego: 6. art. 132 ust. 2 ustawy [z dnia 21 sierpnia 1997 r.] o gospodarce nieruchomościami [Dz.U. z 2020 r. poz. 65, zm. poz. 284, dalej ugn] przez niewłaściwą ocenę dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowości zastosowania przez organ II instancji ww. przepisów i przez powtórzoną za organami administracji błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że brak jest podstaw do wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania; 7. niewłaściwą ocenę dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny [w Warszawie] i pominięcie uregulowań art. 21 w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - niezastosowanie przez Sąd I instancji ww. przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości i do naruszenia prawa własności nieruchomości "wnioskodawczyni" E.C., której to prawo zostało odjęte na mocy decyzji z 1975 r. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uwzględnienie skargi w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych; rozpoznanie skargi na rozprawie (k. 51-58 akt I SA/Wa 1280/20). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24. 11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK 1449/10). Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zm. poz. 695, dalej kpa) składał się z 2 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej, ani w jego uzasadnieniu nie wskazuje konkretnego numeru paragrafu art. 8 kpa, których naruszenia się w tym punkcie dopatruje. W punkcie I.2 wskazał art. 8 § 1 kpa i w tym tylko zakresie (co do art. 8 § 1 kpa) zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w punktach I.1 i I.2 nadawały się do rozpoznania. Art. 7a i art. 75 kpa składały się z 2 paragrafów, każdy z nich o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w punkcie I.2 petitum skargi kasacyjnej, ani w jego uzasadnieniu, nie wskazuje konkretnego numeru paragrafu art. 7a ani art. 75 kpa, których naruszenia się w tym punkcie dopatruje. Art. 136 kpa składał się z 4 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej w punkcie I.2 wskazał art. "136" kpa. Ani w innych zarzutach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, naruszenia którego numeru paragrafu art. 136 kpa się dopatruje. Art. 21 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP) składa się z 2 ustępów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, naruszenia którego numeru ustępu art. 21 Konstytucja RP się dopatruje. W konsekwencji, zarzuty naruszenia art. 7a, art. 8 § 2, art. 75, art. 136 § 1-4 kpa, jak i art. 21 Konstytucji RP nie nadawały się do rozpoznania. Zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania. Zarzuty naruszenia "art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa" zawierają przeciwstawne normy wynikowe, regulujące sposób rozstrzygnięcia i ze swej istoty - jeżeli Sąd I instancji nie oddali skargi w części, a w pozostałej części nie uwzględni na podstawie normy odniesienia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa - nie mogą zostać zastosowane w jednym wyroku. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 86 kpa. Nie doszło do naruszenia: zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 kpa), obowiązku w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1), art. 86 w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa); w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Skoro organy - wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej (k. 55 akapit ostatni - k. 56 akapit 1 i 2 akt I SA/Wa 1280/20) - po szerokiej kwerendzie w archiwach, prawidłowo zebrały cały dostępny materiał dowodowy i wszechstronnie oceniły całokształt materiału dowodowego, to nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H Beck 2024, s. 596-597, nb 1-3). Skarżący kasacyjnie nie wskazuje konkretnego dowodu, który organy obu instancji przeinaczyłyby bądź oceniły nieprawidłowo. Naczelny Sąd Administracyjny także nie dopatrzył się, by któryś z dowodów bądź ich całokształt został oceniony przez organy w sposób dowolny. Wbrew zarzutowi I.1 Wojewoda nie usiłował przerzucić ciężaru dowodu na skarżącego ani nie rozstrzygnął wątpliwości na niekorzyść skarżącego. Przeciwko ocenie dowodów dokonanej przez organy obu instancji nie przemawiały argumenty podniesione w skardze kasacyjnej. Wobec upływu ponad 43 lat od dnia wydania - po rozpatrzeniu odwołania E.C. - decyzji odwoławczej Urzędu m.st. Warszawy z 10 maja 1977 r. nr GKM.IV.82221/631/18/77 (dalej decyzja z 10 maja 1977 r.) do dnia wydania zaskarżonej decyzji, zgodne jest z doświadczeniem życiowym, że w szczególności nie zachował się dokument księgowy potwierdzający wypłatę odszkodowania poprzedniczce prawnej skarżącego, przyznanego ostateczną decyzją z 10 maja 1977 r., niekwestionowaną przez byłą właścicielkę. Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd Wojewody, że w sytuacji, gdy ówcześnie dowody księgowe przechowywane były - co do zasady - nie dłużej niż 3 lata, a później należało je przekazać na makulaturę (§ 120 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 23 listopada 1972 r. w sprawie ogólnych zasad rachunkowości jednostek gospodarki uspołecznionej - M.P. nr 56 poz. 300), odnalezienie bezpośredniego dowodu wskazującego na wypłatę odszkodowania przyznanego decyzją z 10 maja 1977 r. dawnej właścicielce wywłaszczonej nieruchomości, mimo rzetelnej kwerendy w archiwach, okazało się nieskuteczne. Dokumenty księgowe nie stanowiły elementu akt wywłaszczeniowych, skoro obowiązek wypłaty odszkodowania obciążał inwestora (Dyrekcję Budowy Wodociągu Północnego i Oczyszczalni Ścieków). Adnotacja na kopii decyzji z 10 maja 1977 r. przesłanej przez Stołeczny Zarząd Rozbudowy Miasta (do którego dnia 1 stycznia 2000 r. przyłączono Dyrekcję Budowy Wodociągu Północnego i Oczyszczalni Ścieków) przy piśmie z 24 lipca 2018 r. (w błędnie nieponumerowanych aktach Prezydenta) widnieje adnotacja "zapłacono VI.77r.", co prowadzi do wniosku, że owo odszkodowanie dawna właścicielka rzeczywiście otrzymała w czerwcu 1977 r. (art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 231 kpc; art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 231 kpc), na co trafnie wskazuje decyzja z 17 lutego 2020 r. (s. 5 akapit 6 uzasadnienia tej decyzji). W sprawie kontrolowanej w niniejszym postępowaniu Sąd I instancji słusznie aprobował ocenę zebranych w sprawie dokumentów, ich odpisów i przeprowadzone na ich podstawie rozumowanie. Wojewoda, powołując wyrok NSA z 30.10.2003 r. I SA 3087/02, trafnie wskazał "jeżeli zatem o istnieniu prawnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na nie powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy (...) Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić". Konstrukcja zastosowana przez Wojewodę, prawidłowo aprobowana przez Sąd I instancji, jest domniemaniem faktycznym w rozumieniu art. 231 kpc, mimo że ani Wojewoda, ani Sąd I instancji wprost tej instytucji prawa procesowego nie przywołali. Powszechnie przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym nie prowadzi się dowodów na okoliczności negatywne (zamiast wielu - wyrok NSA z 23. 10.2012 r. I OSK 1214/11, cbosa). Skarżący kasacyjnie pomija to, że możliwe jest wykazywanie przez stronę okoliczności, które pozwalają ustalić, że np. odszkodowania nie wypłacono. Jedynie przykładowo można wskazać, że takim dowodem może być, np. odpis pisma byłej właścicielki, złożonego krótko po otrzymaniu decyzji z 10 maja 1977 r., z prezentatą organu lub podmiotu obowiązanego decyzją z 10 maja 1977 r. do wypłaty byłej właścicielce odszkodowania, którym to była właścicielka domagała się wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Pismem z 5 października 2018 r., w odpowiedzi na pismo Prezydenta z 11 września 2018 r., pełnomocnik skarżącego wskazał, że "z informacji przekazanych przez mojego Mocodawcę wynika, iż nie jest on w posiadaniu jakiejkolwiek dokumentacji, która mogłaby wskazywać na brak wypłaty ustalonego odszkodowania wskazującymi na brak wypłaty odszkodowania" (w błędnie nieponumetowanych aktach Prezydenta). O tym, że E.C. była bardzo aktywna w postępowaniu wywłaszczeniowym, a także odszkodowawczym, świadczy skarga byłej właścicielki z 20 listopada 1976 r. (prezentata Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Wola Wydział Terenów z datą wpływu 23.XI.76), z której wynika, że E.C. była w Dyrekcji Budowy Wodociągu Północnego i Oczyszczalni Ścieków około 30 razy i w Urzędzie Stołecznej Rady Narodowej m.st. Warszawy kilkanaście razy, była wówczas niezadowolona, że [...] "Odszkodowania które mi przyznano też do tej pory nie otrzymałam" [...], po której to skardze wydano decyzję z 20 stycznia 1977 r. (k. 53-53v, 132-132v, 135-133 akt T-V-631/595/74/ZJ; s. 8 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1280/20). Znaczna aktywność E.C. w toku postępowania wywłaszczeniowego, a następie odszkodowawczego, wskazuje na szczególną dbałość byłej właścicielki o swój interes w postępowaniu administracyjnym, pozwala na przyjęcie, że gdyby nie otrzymała odszkodowania po tym, jak zapadła ostateczna decyzja z 10 maja 1977 r., podjęłaby dalsze działania o przyspieszenie wypłaty odszkodowania (zasady doświadczenia życiowego; odpowiednio - K. Piasecki w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, C.H. Beck 1999, t. I, s. 861-864, nb 1, 3, 7-12; T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer 2016, s. 306-307, uw. 1; s. 308-309, uw. 4, 6; s. 310-311, uw. 15), w tym przez wniesienie kolejnej skargi w rozumieniu (w rozumieniu art. 157 kpa w brzmieniu Dz.U. z 1960 r. nr 30 poz. 168; zm. z 1962 r. nr 33 poz. 156; z 1963 nr 29 poz. 172; z 1975 nr 16 poz. 91) na niewypłacenie odszkodowania. W wyroku z 25.11.2020 r. II SA/Łd 260/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że "podziela stanowisko zaprezentowane przez organy administracji, że w oparciu o istniejące dowody pośrednie, brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że odszkodowanie ustalone w decyzji z 1979 r. nie zostało L.K. wypłacone. Trafnie zwraca uwagę organ odwoławczy, że po wydaniu zarządzenia o wywłaszczeniu L.K. pismem z dnia 11 sierpnia 1979 r. wystąpił do Naczelnika Gminy w A z zapytaniem dotyczącym należnego mu odszkodowania. Niezwłocznie po otrzymaniu pisma z 11 sierpnia 1979 r. organ wydał decyzję odszkodowawczą". Stanowisko Sądu I instancji co do dowodu pośredniego aprobował NSA, który wyrokiem z 23.2.2022 r. I OSK 867/21 oddalił skargę kasacyjną J.K. - wnuka dawnego właściciela - który 38 lat po orzeczeniu dotyczącym odszkodowania, wystąpił z wnioskiem o waloryzację i wypłatę odszkodowania za grunty przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Analogiczna sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Trafnie Sąd I instancji wskazał (s. 7-9 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1280/20), że skoro E.C. aktywnie uczestniczyła w całym postępowaniu wywłaszczeniowym i odszkodowawczym, to gdyby faktycznie owego odszkodowania nie uzyskała, to niezwłocznie po tym, jak doręczono jej ostateczną decyzję z 10 maja 1977 r., wystąpiłaby o wypłatę odszkodowania za tę działkę, a nadto ze skargą na opieszałość Dyrekcji Budowy Wodociągu Północnego i Oczyszczalni Ścieków w wypłacie odszkodowania. Skarżący nie wykazał, by była właścicielka wnosiła - po doręczeniu jej decyzji z 10 maja 1977 r. - kolejną skargę na niewypłacenie odszkodowania. Żaden z argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tego rozumowania Sądu I instancji skutecznie nie podważa. Tymczasem, w sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 1907/21 ustalenie odszkodowania wynika jednoznacznie z: decyzji z 8 kwietnia 1976 r., której adresatką była - m.in. – E.C.; elaboratu szacunkowego J.J. i M.S., biegłych Urzędu m.st. Warszawy. Sąd I instancji trafnie nie dopatrzył się naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 86 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnego dowodu, któremu Wojewoda odmówił wiarygodności ani by przekroczył granice swobodnej oceny dowodów. Art. 86 zd. 1 kpa stanowi "Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ [...] może przesłuchać stronę [...]". Komentowany przepis nie określa reguły oceny dowodów; ma on bowiem zastosowanie wówczas, gdy organ administracji publicznej już dokonał wszechstronnej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Treść komentowanego przepisu nie zezwala na jego zastosowanie przed dokonaniem wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a zwłaszcza na wykorzystanie komentowanego nakazu do oceny dowodów. "Nie istnieje w postępowaniu administracyjnym obowiązek przesłuchania strony; przesłuchanie może odbyć się wtedy, gdy pozostały w sprawie niewyjaśnione, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty" (art. 80 kpa; wyrok NSA z 21.10.1994 r. SA/Wr 895/94, POP 1996/3/s. 81, aprobowany przez A. Wróbla w: A. Wróbel A. Wróbel M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 474, uw. 4 do art. 86). Dowód z przesłuchania strony ma charakter subsydiarny względem pozostałych dowodów prowadzonych w sprawie. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie prowadząc dowodu z zeznań skarżącego w charakterze strony, przy uwzględnieniu, że w dacie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie był rocznym dzieckiem (urodzonym 13 maja 1976 r.), organy nie naruszyły art. 86 kpa. Oświadczenie złożone przez skarżącego na rozprawie dnia 12 grudnia 2024 r. (k. 86 akt I OSK 1907/21) oceny tej nie podważa. Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (art. 231 kpc; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność ich stosowania w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z: 14.7. 2009 r. II GSK 1078/08; 22.3.2013 r. II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się M. Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2). Fakt domniemany nie wymaga ani twierdzenia, ani dowodzenia, natomiast twierdzenia i dowodzenia wymagają fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (postanowienie SN z 17.10.2000 r. I CKN 1198/98, Lex 50829, akceptowane przez T. Erecińskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer 2016, s. 291, uw. 2). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było [przepisu art. 241 dawnego kpc] w ustawie. Za stosowaniem domniemania faktycznego jako metody dowodzenia pozwalającej ustalić nawet prawo własności nieruchomości opowiedział się Sąd Najwyższy w orzeczeniu 1 CR 60/61 z 15.12. 1961 r. (OSPiKA 1962/2/257, aprobowanym przez M. Gintowta i S. Rudnickiego, Problematyka prawna nieruchomości, W. Pr. 1969, s. 329, DOWODY WŁASNOŚCI uw. 1273), jak i w uzasadnieniu wyroku z 27.1.1999 r. II CKN 408/98, OSNC 1999/7-8/136, w którym wskazał, że w procesie o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a stanem rzeczywistym ustalenie przez sąd prawa własności nieruchomości dopuszczalne jest także w drodze domniemania faktycznego, przy wykorzystaniu wszelkich środków dowodowych (wyrok II CKN 408/98 aprobowany przez T. Erecińskiego - op. cit., s. 294, uw. 11) i w uzasadnieniu postanowienia SN z 23.10.2007 r. III CSK 126/07 (postanowienie III CSK 126/07 aprobowane przez H. Doleckiego i T. Radkiewicza w: red. T. Wiśniewski, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. I, Wolters Kluwer 2021, uw. 13 pkt 3 do art. 231). Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel – op. cit., s. 426-427, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanym postępowaniu, co słusznie uwzględniły organy obu instancji. Przyjmuje się, że przy konstruowaniu domniemania faktycznego, obok zasad logiki, istotną rolę odgrywają zasady doświadczenia. Domniemanie faktyczne nie powinno być sprzeczne z tymi zasadami (wyrok SN z 22.1.1998 r. II UKN 465/97, OSNP 1999/1/24; postanowienie SN z 17.10.2000 r. I CKN 1196/98, Lex 50829). W związku z tym sąd nie musi dodatkowo potwierdzać wniosku domniemania oraz eliminować hipotez z nim niezgodnych. Domniemanie upraszcza dowodzenie także w ten sposób, że zastępuje całkowite sprawdzenie wniosku domniemania jego sprawdzeniem częściowym. Warunkiem poprawności domniemania faktycznego jest także to, że nie zmienia ono rozkładu ciężaru dowodu, którego regułę ogólną wyraża art. 6 kc, i nie przenosi go na stronę przeciwną. Dlatego do podważenia domniemania faktycznego wystarczy dowód przeciwny. Przeprowadzenie dowodu przeciwieństwa jest zatem zbędne (L. Morawski, Domniemania a dowody prawnicze, Toruń 1981, s. 104; wyrok SN z 17.5.2007 r. III CSK 429/06, 274129; akceptowane przez H. Doleckiego i T. Radkiewicza - op. cit., uw. 5 do art. 231). Domniemania faktyczne upraszczają przeprowadzenie dowodu, choć nie spełniają wymogu systemowego i całościowego sprawdzenia twierdzeń. Przyjmuje się bowiem, że dalsze sprawdzenie poprawności wniosku nie doprowadzi do stwierdzenia, że był fałszywy (L. Morawski, Domniemania..., s. 105; wyroki SN: z 2.2.2005 r. IV CK 459/04, Lex 142068; z 28.09.2005 r. I CK 114/05, Lex 187000; aprobowane przez H. Doleckiego i T. Radkiewicza - op. cit., uw. 7 do art. 231). Sąd I instancji prawidłowo aprobował pogląd organów, że skoro nie ma bezpośrednich dowodów na wypłatę odszkodowania, to dla ustalenia czy przedmiotowe odszkodowanie zostało wypłacone poprzedniczce prawnej skarżącego, szczególne znaczenie ma fakt pośredni (także "dowody pośrednie"; w orzecznictwie przyjmuje się, że udowodnienie praktyk monopolistycznych może nastąpić także na podstawie dowodów pośrednich, w tym domniemań faktycznych - art. 231 (wyrok Sądu Antymonopolowego z 21.12.1994 r. XVII Amr 47/94, akceptowany przez H. Doleckiego i T. Radkiewicza - op. cit., uw. 13 pkt 5 do art. 231). W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo aprobował ustalenie przez organy obu instancji, na podstawie dowodów pośrednich, że skoro ustalono w postępowaniu ostateczną decyzją z 10 maja 1977 r. należne ówczesnej właścicielce odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, przy aktywnym udziale dawnej właścicielki w tym postępowaniu, doszło również do wypłaty ówczesnej właścicielce należnego jej odszkodowania. Zniszczenie dokumentów finansowych po okresie przechowywania akt zgodnie z prawem nie oznacza, że nie było akt zawierających dokumentację dotyczącą wypłaty odszkodowania czy dokumentację związaną ze złożeniem kwoty odszkodowania do depozytu. Ponieważ ówczesne przepisy nakładały obowiązek wypłaty odszkodowania nie na organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe, lecz na inwestora, Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola decyzją z 20 stycznia 1977 r. nr T.V.631/595/76/JO ustalił na rzecz E.C. odszkodowanie za działkę nr [...] o pow. 1,1965 ha (grunt, zabudowania rośliny), wydzieloną z wywłaszczonej działki nr 12 z obrębu [...] o pow. 2,3175 ha, wskazując, że wypłaty odszkodowania dokona Dyrekcja Budowy Wodociągu Północnego i Oczyszczalni Ścieków (pkt III decyzji z 20 stycznia 1977 r.). Własność tej nieruchomości potwierdzał na rzecz E.C. Akt Własności Ziemi z 21 października 1974 r. nr 721. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Dyrekcję Budowy Wodociągu Północnego i Oczyszczalni Ścieków. Po rozpatrzeniu odwołania E.C., Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 10 maja 1977 r. nr GKM.IV.82221/631/18/77 uchylił zaskarżoną decyzję w pkt. I i ustalił odszkodowanie w wyższej wysokości za zabudowania, natomiast w pozostałej części decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy. Skarżący kasacyjnie nietrafnie uważa, że "[...] Wojewoda [...] sprzecznie z powołanymi przepisami usiłował przerzucić ciężar dowodu na stronę oraz rozstrzygnął występujące w sprawie wątpliwości na niekorzyść skarżąc[ego]" (zarzut I.1 petitum skargi kasacyjnej). Przeciwnie – organ podjął wszelkie działania, by zgromadzić dostępne dowody, a zwrócenie się do skarżącego o złożenie dowodów dla ustalenia, czy nie doszło do niewypłacenia skarżącej odszkodowania, miało na celu ustalenie, czy E.C. domagała się od zobowiązanego do wypłaty odszkodowania inwestora realizacji tego zobowiązania bądź czy zwracała się do właściwego organu, by podjął działania dla realizacji przez inwestora tego obowiązku. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, przeto trafnie zastosował art. 151 ppsa. Co za tym idzie, nie doszło do naruszenia art. 135 ppsa. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8.4.2008 r. II FSK 1965/06; 19.1.2012 r. I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. 2023, s. 781, nb 22). Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów i argumentów, dostatecznie przedstawiając racje przemawiające za uznaniem wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Wbrew skarżącemu kasacyjnie "ustalenie" dotyczy stanu faktycznego sprawy, nie zaś wykładni prawa. Wykładnia nie podlega bowiem ustaleniu. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo przedstawił stan faktyczny, trafnie aprobowany przez Sąd I instancji. Z kolei, wykładnia prawa dokonywana jest przez organy, a następnie przez sąd administracyjny I i II instancji, przy zastosowaniu metod wykładni, wypracowanych przez doktrynę i orzecznictwo sądów. Zarzut naruszenia art. 90 § 1 w zw. z art. 119 w zw. z art. 122 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie. "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie" (art. 90 § 1 ppsa). Z przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że w przepisach szczególnych mogą być ustanowione wyjątki od zasady, zgodnie z którą sprawy rozpoznawane są na posiedzeniach jawnych. W uchwałach z 30 listopada 2020 r.: II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (publ. www.ns.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów przyjął, że art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej z dnia 2 marca 2020 r. należy traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie, m.in., dla ochrony zdrowia. Wprowadzone w ustawie covidowej rozwiązania mające na celu zapobieganie i zwalczanie zakażeń wirusem COVID-19 niewątpliwie służą ochronie zdrowia i życia ludzkiego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto stanowisko, że przewidziane w art. 15zzs4 ustawy covidowej ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczalne ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP). Odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych (wyroki NSA z: 24.11.2020 r. II OSK 1305/18; 15.7.2021 r. III OSK 3743/21; 6.12.2022 r. III OSK 1623/21; 12.4.2022 r. II OSK 1652/21, cbosa). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. W rozpoznawanej sprawie strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W zarządzeniach - odpowiednio - Przewodniczącego z 20 października 2020 r. I SA/Wa 1280/20 i Przewodniczącego Wydziału z 15 grudnia 2020 r. (k. 23, 24-24v akt I SA/Wa 1280/20), skierowanych do pełnomocnika skarżącego oraz do organu, szczegółowo wyjaśniono powody skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, wskazując podstawę prawną. Przewodniczący Wydziału w zarządzeniu z 15 grudnia 2020 r. I SA/Wa 1280/20 poinformował strony o możliwości zajęcia dodatkowego stanowiska w sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Podstawę prawną tych zarządzeń stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, który przewidywał uprawnienia Przewodniczącego do wydania zarządzenia o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Informacje i pouczenia zawarte w zarządzeniu 15 grudnia 2020 r. - poprzedzającym posiedzenie Sądu, na którym Sąd w składzie 3 sędziów rozpoznał skargę - stworzyły możliwość przedstawienia na piśmie stanowiska stron w sprawie, zwłaszcza, że skarżący był reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, a posiedzenie niejawne odbyło się 18 stycznia 2021 r. - 2 tygodnie po doręczeniu zarządzenia z 15 grudnia 2020 r. (k. 28 i 29 akt I SA/Wa 1280/20). Pełnomocnik skarżącego z tej możliwości nie skorzystał, co nie oznaczało jednak pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, skoro standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 90 § 1 w zw. z art. 119 w zw. z art. 122 ppsa. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 132 ust. 2 ugn przez niewłaściwą ocenę prawidłowości zastosowania przez organ II instancji wymienionych w skardze kasacyjnie przepisów postępowania i przez powtórzoną za organami administracji błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że brak jest podstaw do wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania. Zarzut ten jest postawiony błędnie o tyle, że art. 132 ust. 2 ugn nie dotyczy wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przepis ten stanowi bowiem, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Zarzut jest więc niezrozumiały i jako błędnie postawiony nie nadaje się do kontroli instancyjnej. Należy domniemywać, że skarżącemu kasacyjnie chodziło o naruszenie art. 132 ust. 3 ugn, zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony w formułowaniu zarzutów kasacyjnych. Niemniej, nawet gdyby przyjąć, że skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie tej normy, brak było podstaw do jego uwzględnienia. Zaskarżony wyrok nie narusza bowiem art. 132 ust. 3 ugn. Z przyczyn opisanych szczegółowo przy analizie zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego należy stwierdzić, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uzasadniał zastosowania w kontrolowanej sprawie wskazanej normy prawa materialnego. Nie było podstaw do przyjęcia, że odszkodowanie nie zostało poprzedniczce prawnej skarżącego kasacyjnie wypłacone. Przeciwnie - dowody pośrednie świadczyły w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że owo odszkodowanie zostało wypłacone. W konsekwencji, waloryzacja odszkodowania, które zostało już uprzednio wypłacone była pozbawiona podstaw. Czyni to zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nieusprawiedliwionym. Z tych względów skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę kasacyjną oddalono w całości (art. 184 ppsa).