I OSK 194/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt IV SAB/Po 85/17 o odrzuceniu skargi oraz wniosku Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi P. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w . w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia: 1. dopuścić Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania; 2. uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt IV SAB/Po 85/17 odrzucił skargę P. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierowanej przeciwko Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] zarzucił bezczynność tego organu wyrażającą się w braku realizacji ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej jako "p.w.u.KAS"), tj. ustawowego przedstawienia mu pisemnej propozycji pełnienia służby. Istotą skargi skarżący uczynił twierdzenie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał obowiązek wręczenia mu do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby. Podniósł, że służbę w administracji celnej rozpoczął w 2006 r. W maju 2017 r. otrzymał propozycję pracy, która, w jego ocenie, jest w istocie decyzją o zwolnieniu go ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. Zdaniem skarżącego nieprzedstawienie mu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji służby stanowi bezczynność tego organu, gdyż złożenie takiej propozycji było jedynym możliwym działaniem. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając odrzucenie skargi wskazał, że przedmiot sporu nie nosi cech sprawy admisintracyjnoprawnej. Wnosząc o oddalenie skargi organ podniósł, że działanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegające na przedstawieniu skarżącemu propozycji zatrudnienia, a nie służby nie nosiło cech bezczynności, lecz było formą wykonywania kompetencji do kształtowania polityki kadrowej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest to pismo proponujące skarżącemu nowe warunki zatrudnienia. To od skarżącego zależy czy ją przyjmie czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie pisemnej propozycji do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7). Tym samym należy przyjąć, że nie jest ona żadnym z aktów lub czynności, które w razie ich niewydania lub niepodjęcia przez organ mogą być objęte skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."). W tym stanie rzeczy, Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył skarżący, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., przez błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości przedłożona propozycja pracy dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS; 2. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie nie doszło do bezczynności organu w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącemu propozycji służby; 3. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem niezłożenia propozycji służby oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli braku propozycji służby pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonych decyzji/aktów/czynności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 104 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy, organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność); b) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych, wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego przyznanych na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby; c) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony); d) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; e) naruszenia art. 6 Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie. W dniu 6 lutego 2018 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynął wniosek Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że sprawa dotyczy zarówno samej działalności statutowej Związku, tj. ochrony praw i interesów funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej, ochrony prawnej byłych funkcjonariuszy (Służby Celnej), jak i ustawowych zadań Związku określonych w art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881), tj. obrony praw i interesów zawodowych członków związku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Zgodnie z treścią art. 33 § 2 P.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W świetle art. 33 § 2 P.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego. Powyższy przepis nie ogranicza możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach sądowoadministracyjnych tylko do tych, w których przedmiotem skargi są akty wydane w postępowaniu administracyjnym (na podobieństwo art. 33 § 1 P.p.s.a.). Za wykładnią pozwalającą przyznać możliwość dopuszczenia udziału organizacji społecznych w charakterze uczestnika w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezależnie od jego przedmiotu, przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale ponadto wykładnia funkcjonalna i prokonstytucyjna. Udział organizacji społecznej zapewnia bowiem zasadniczo społeczną kontrolę działalności judykatury, pozwalając naświetlić i wyjaśnić sprawę z dodatkowych perspektyw. Wpływać to może zatem pozytywnie na realizację prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), jak również na sprawność działania organów państwa, której zapewnienie stanowi wartość konstytucyjną (zob. preambuła Konstytucji). Jednocześnie zapewnienie prawnej możliwości ubiegania się przez organizacje społeczne o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stanowi wyraz koncepcji społeczeństwa obywatelskiego, pozwalając na wypowiedzenie się zainteresowanych sprawą grup interesu. Wobec powyższego w pierwszej kolejności, Sąd, rozpoznając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, powinien zbadać, czy sprawa, do której zgłosiła udział organizacja społeczna, dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 P.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Decydujące dla oceny wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności, ale okoliczności, że za udziałem tym przemawia interes społeczny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że za udziałem Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w [...] w niniejszym postępowaniu przemawia interes społeczny, jak i fakt, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczy jego statutowej działalności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 postanowienia. Przechodząc do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej na wstępie należy odnieść się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z uwagi na fakt, że zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, jak również z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest bezczynność organu w przedmiocie nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby. Reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej i celnej oraz powołanie Krajowej Administracji Skarbowej wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy Krajowej Administracji Skarbowej. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w p.w.u.KAS. Ustawodawca w przepisach tej ustawy przewidział trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, o jakich mowa w art. 165 ust. 3 p.w.u.KAS, w zakresie bytu ich stosunku służbowego w nowej strukturze organów Krajowej Administracji Skarbowej, które należało podjąć do dnia 31 maja 2017 r. Po pierwsze, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS). Po drugie, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS). Po trzecie, nieprzedstawienie żadnej z powyższych propozycji. W takim przypadku, stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.KAS, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r., co traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.u.KAS). Zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS, propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Służy od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. Propozycja nowych warunków zatrudnienia nie stanowi natomiast decyzji, jak również aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z: 24 stycznia 2018 r., I OSK 2827/17, 18 września 2018 r., I OSK 1264/18, 19 września 2018 r., I OSK 1361/18, 1373/18, 25 września 2018 r., I OSK 1551/18, I OSK 1600/18, 5 października 2018 r., I OSK 960/18, 23 października 2018 r., I OSK 1540/18). W związku z powyższym, skoro zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS, propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, to w tej sytuacji dopuszczalna niewątpliwie jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie braku przedstawienia propozycji służby i Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do jej odrzucenia, a winien rozpoznać ją merytorycznie. Nie można bowiem przenosić na problem dopuszczalności skargi następczych rozważań Sądu dotyczących charakteru propozycji zatrudnienia składanej dotychczasowemu funkcjonariuszowi, skoro przedmiotem skargi skarżący uczynił bezczynność organu w przedmiocie braku złożeniu mu propozycji służby. Wyjaśnić bowiem należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2010, s. 70). Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Obowiązkiem sądu w takim postępowaniu winno być zatem stwierdzenie czy w konkretnym stanie faktycznym i prawnym istniał po stronie organu obowiązek wydania decyzji określonej treści, czy też organ z woli ustawodawcy nie miał takiego obowiązku, skoro miał możliwość wyboru: działania, w tym co do formy, a nawet możliwość nie podjęcia działania w ogóle. Ewentualny stan bezczynności powinien przy tym istnieć w chwili złożenia skargi. Z powyższych względów zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji winien rozpoznać skargę merytorycznie. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 opubl. ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).