I OSK 1944/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2025 r. sygn. akt VIII SA/Wa 273/25 w sprawie ze skargi [...] na pismo Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 lutego 2025 r. znak: WRPS-VI.1410.2.2025.IF w przedmiocie skargi na działalność organu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 czerwca 2025 r. sygn. akt VIII SA/Wa 273/25, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) - odrzucił skargę [...] na pismo Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 lutego 2025 r. znak: WRPS-VI.1410.2.2025.IF w przedmiocie skargi na działalność organu w sprawie długu alimentacyjnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga dotyczy pisma załatwiającego sprawę w trybie działu VIII k.p.a., tj. w trybie skargowym, a w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego z urzędu, zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. naruszenie art. 3 § 2 ppsa poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż pismo skarżącego z dnia 24 lutego 2025 r. stanowi skargę na stanowisko Wojewody Mazowieckiego zawarte w piśmie z dnia 11 lutego 2025 r. znak: WRPS-VI.1410.2.2025.IF w przedmiocie rozpatrzenia skargi na Prezydenta Miasta Radomia w sprawie długu z tytułu zadłużenia alimentacyjnego i uznania skarżącego za dłużnika alimentacyjnego, a tym samym uznanie, że sprawa ta nie jest sprawą administracyjną podlegającą kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy prawidłowa interpretacja przedmiotowego pisma winna skutkować uznaniem, że pismo skarżącego winno zostać zakwalifikowane jako dotyczące postanowienia Prezydenta Miasta Radomia z dnia 28 stycznia 2025 r. znak ZOP.051.51.1.2024.ES, 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: a. naruszenie art. 222 kpa w zw. z art. 9 kpa poprzez błędne niezastosowanie, polegające na nieprawidłowym pominięciu rzeczywistych intencji i zamiaru skarżącego zawartych w piśmie z dna 24 lutego 2025 roku w sytuacji, gdy zamiar skarżącego obejmował zaskarżenie postanowienia Prezydenta Miasta Radomia z dnia 28 stycznia 2025 r., znak: ZOP.051.51.1.2024.ES, co w konsekwencji skutkowało uznaniem, iż pismo skarżącego z dnia 24 lutego 2025 r. stanowi skargę na stanowisko Wojewody Mazowieckiego zawarte w piśmie z dnia 11 lutego 2025 r. znak: WRPS-VI.1410.2.2025.IF w przedmiocie rozpatrzenia skargi na Prezydenta Miasta Radomia a naruszenie to z kolei skutkowało odrzuceniem skargi. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przyznanie należności z tytułu pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki te w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego postanowienia wyłącznie do podstaw kasacyjnych i zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej. Wskazania wymaga także, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii - czy na pismo Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 lutego 2025 r. znak: WRPS-VI.1410.2.2025.IF w przedmiocie skargi na działalność organu w sprawie długu alimentacyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane wyżej pismo Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 lutego 2025 r. nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Zatem, Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie w zakresie transgranicznego przekształcenia, połączenia albo podziału spółki, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy Ordynacja podatkowa i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (o czym stanowi art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (wedle art. 3 § 3 p.p.s.a.). Tak sprecyzowany ustawowo katalog jest katalogiem zamkniętym. Zaskarżenie aktu lub czynności w nim niewymienionych oznacza zatem, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a wywiedziona w tym zakresie skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Każdorazowo więc, przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd obowiązany jest dokonać badania jej dopuszczalności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionowane skargą pismo nie należy do żadnej ze wskazanych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej, gdyż sporządzone zostało w celu załatwienia skargi wniesionej w trybie postępowania skargowego, kończącego się zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a. niezaskarżalnym zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Z treści zaskarżonego pisma wynika, że zostało ono podjęte w oparciu o regulacje zawarte w dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski" (art. 221- 240 k.p.a.). Stosownie do art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Przepis art. 227 k.p.a. definiuje przedmiot skargi, którym są zarzuty co do prawidłowości działania danego organu lub podmiotu wykonującego funkcje publiczne (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 227 kpa – LEX/el). Ustawodawca nie ograniczył przedmiotu skargi. Osoba wnosząca skargę winna wskazać jedynie przedmiot swego niezadowolenia i podmiot, którego jej zdaniem błędne lub nieprawidłowe działania są powodem złożenia skargi. Jak zauważono, katalog naruszeń określony w art. 227 kpa nie jest zamknięty, bowiem określenie "w szczególności" oznacza, że katalog ten ma charakter przykładowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż Wojewoda Mazowiecki w zaskarżonym przez skarżącego piśmie z dnia 11 lutego 2025 r. odniósł się informacyjnie do "skargi" skarżącego z dnia 13 stycznia 2025 r., w którym skarżący wyraził niezadowolenie z procedury dotyczącej uznania go za dłużnika alimentacyjnego. Tym samym czynności w ramach tej odpowiedzi na skargę złożoną do organu w trybie "skargi i wnioski" nie mogą być kwalifikowane jako akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy jeszcze raz podkreślić, że stronie niezadowolonej z załatwienia skargi opartej na podstawie art. 227 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania takich skarg. Postępowanie skargowe nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Skarga wniesiona w trybie Działu VIII k.p.a. uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. Sąd I instancji trafnie zatem wskazał, że w sprawie zachodziła przesłanka z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 210, uw. 3 pkt 1). Mając na względzie powyższe uznać należy, że pismo Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 lutego 2025 r. nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Trudno się zatem zgodzić z zarzutem naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. - skargą bowiem - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - objęto pismo Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 lutego 2025 r. znak: WRPS-VI.1410.2.2025.IF - wskazując dokładnie ten znak, a nie jak wskazuje autor skargi kasacyjnej - znak postanowienia (ZOP.051.51.1.2024.ES). W konsekwencji z powyższego wynika zaś wprost również brak naruszenia art. 222 kpa w zw. z art. 9 kpa poprzez błędne niezastosowanie, polegające na nieprawidłowym pominięciu rzeczywistych intencji i zamiaru skarżącego zawartych w piśmie z dnia 24 lutego 2025 roku. Zamiar skarżącego wynika wprost z treści skargi skierowanej do Sądu z dnia 24 lutego 2025 r., w której cytuje dokładny znak pisma Wojewody z dnia 11 lutego 2025 r, a nie postanowienia Prezydenta Miasta Radomia z dnia 28 stycznia 2025 r., znak: ZOP.051.51.1.2024.ES. W żadnym miejscu skargi z dnia 24 lutego 2025 r. skarżący nie przywołuje ani nazwy organu Prezydenta Miasta Radomia ani daty czy znaku jego postanowienia, wskazuje natomiast znak pisma Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 lutego 2025 r. (WRPS-VI.1410.2.2025.IF), co czyni bezzasadnym również i ten zarzut. Prawidłowo zatem, Sąd I instancji uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczyła pisma będącego skargą złożoną w trybie art. 227 k.p.a., co czyni ją niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 p.p.s.a.