I OSK 1945/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 483/25, oddalającego sprzeciw P.G. od decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 21 maja 2025 r., znak: OO.224.7.2025.PW, w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P.G. na rzecz Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 483/25, oddalił sprzeciw P.G. od decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 21 maja 2025 r., znak: OO.224.7.2025.PW, w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją nr 70/25/M/O z dnia 17 lutego 2025 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie, zwany dalej "organem I instancji" umorzył postępowanie z wniosku P.G., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", w zakresie gruntów wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], położonej w miejscowości [...], gmina Kobyłka, stanowiących zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 31 stycznia 2025 r., znak WGG.6621.1.665.2025, grunty orne RVI o powierzchni 0,7366 ha (punkt 1) oraz odmówił wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji leśnej 0,1889 ha gruntów leśnych działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], położonej w miejscowości [...], gmina Kobyłka (punkt 2). Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia 21 maja 2025 r., znak: OO.224.7.2025.PW, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, zwany dalej "organem II instancji", działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w zw. z art. 11 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1, 5, 6 i 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82), powoływanej dalej jako "u.o.g.r.l.", po rozpatrzeniu odwołania skarżącej w zakresie punktu 2 ww. rozstrzygnięcia, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji powołując się na art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wskazał, że wyłączenie z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne może nastąpić po uprzednim wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Prawo do wyłączenia w oparciu o ww. przepis udzielane jest na wniosek właściciela, zdefiniowanego w art. 4 pkt 4 ww. ustawy. W myśl tego przepisu, ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu – rozumie się przez to również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę. W odniesieniu do powyższych regulacji prawnych wskazano, że obowiązkiem dyrektora regionalnego lasów państwowych, tj. organu właściwego w zakresie ochrony gruntów leśnych (art. 5 u.o.g.r.l.) jest zatem każdorazowa ocena stanu faktycznego sprawy, w kontekście zaistnienia przesłanki podmiotowej, której spełnienie w odniesieniu do podmiotu wnoszącego podanie, otwiera drogę do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, w oparciu o art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Powołując się na doktrynę prawniczą organ II instancji wskazał, że pod pojęciem "właściciela" w rozumieniu przepisów u.o.g.r.l. rozumie się także posiadacza samoistnego, któremu nie przysługuje określony tytuł prawny do rzeczy, mający charakter rzeczowy – własność, użytkowanie wieczyste, użytkowanie, który korzysta ponadto z domniemania zgodności faktycznego posiadania ze stanem prawnym. Tym samym uznano, że argumentacja organu I instancji, iż skarżąca "nie przedłożyła tytułu prawnego do gruntu przedmiotowej działki mieszczącego się w definicji właściciela, zgodnego z art. 4 ust. 4 u.o.g.r.l." była chybiona. Podniesiono, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych stwierdził brak wykazania tytułu przez stronę, wskazując, że "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na jednoznaczne ustalenie, że określenie samoistnego posiadacza przedmiotowej działki ma charakter sporny". Jednakże, pomimo powyższego, a więc ustalenia istnienia sporu co do posiadania przez stronę statusu posiadacza samoistnego, organ I instancji uznał, że sam ten spór przesądza o braku możliwości uznania strony za samoistnego posiadacza działki. Z tego też powodu wywiódł brak możliwości udzielenia zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji. W ocenie organu II instancji Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych uchylił się de facto od oceny stanu faktycznego sprawy, w kontekście uznania skarżącej za posiadacza samoistnego, na co ww. wskazywała w złożonym wniosku o wyłączenie nieruchomości z produkcji leśnej. Poprzestając jedynie na stwierdzeniu braku ujawnienia skarżącej w ewidencji gruntów w charakterze posiadacza samoistnego nieruchomości, w szczególności koncentrując się na uzasadnieniu decyzji nr 165/2024 Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wydanej w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowej działki, organ I instancji zignorował inne dokumenty zgromadzone w prowadzonej przez siebie sprawie, które przemawiały za uznaniem skarżącej za posiadacza samoistnego. Organ II instancji wskazał na, składane kilkukrotnie w trakcie toczącego się postępowania, wyjaśnienia strony dowodzące w jej ocenie samoistnego posiadania przez nią ww. nieruchomości. Przywołano również złożony do akt sprawy wyrok Sądu Rejonowego w Wołominie I Wydziału Cywilnego, sygn. akt I C [...], wskazujący, że w trakcie procesu skarżąca wykazała fakt samoistnego posiadania przedmiotowej nieruchomości od 2018 r. W konsekwencji stwierdzono, że organ I instancji nie poczynił samodzielnych ustaleń w ww. zakresie, opierając wydanie decyzji jedynie na rozstrzygnięciu innego organu, wydanym w odmiennej sprawie, dotyczącej dokonania zmian wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Organ ten nie przesądził kwestii posiadania samoistnego uczestników sporu, uznając, że na obecnym etapie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, nie jest zasadne dokonywanie zmian w ww. zakresie. Oceniono, że organ I instancji nie podjął próby samodzielnej i wszechstronnej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w kontekście przyznania skarżącej przymiotu posiadacza samoistnego. Nie przeprowadził również żadnego postępowania wyjaśniającego w kontekście oświadczeń strony, mającego na celu ich skonfrontowanie z rzeczywistością, w tym w szczególności w odniesieniu do pozostałych uczestników sporu. Wyniki takiego postępowania powinny pozwolić na wykluczenie lub potwierdzenie postrzegania danych osób jako ewentualnych posiadaczy samoistnych ww. działki, co znalazłoby również przełożenie na ustaleniu kręgu stron niniejszego postępowania. Zaznaczono, że sama konstatacja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, że określenie samoistnego posiadacza przedmiotowej działki ma charakter sporny, nie zwalnia go od autonomicznej, kompleksowej oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pozwalającego na dokonanie wiarygodnej oceny stanu faktycznego sprawy, zakończonej wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia, a tym samym, nie może stanowić podstawy odmowy wydania decyzji w trybie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Tym samym w ocenie organu II instancji, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych uchybił art. 7, 77 i 80 K.p.a., które obligowały go do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podkreślono, iż organ I instancji nie wskazał powodów, dla których nie dał wiary oświadczeniom skarżącej manifestującej władztwo w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, nie odniósł się ponadto do ustaleń wyroku Sądu Rejonowego w Wołominie. Zaznaczono, że z uwagi na częściowe zaskarżenie decyzji, jak również konstrukcję przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie I instancji w całości albo w części, nie jest możliwe uchylenie decyzji w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w ww. zakresie. W takim przypadku, pomimo zaskarżenia decyzji jedynie w części, zastosowanie znajduje art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ II instancji formułując zalecenia dla organu I instancji wskazał, że rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organ I instancji ponownie ustali, w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, w tym również w razie potrzeby nowopozyskanego, czy skarżąca posiada status posiadacza samoistnego, a ponadto wykluczy lub potwierdzi status pozostałych uczestników sporu w ww. zakresie, co znajdzie odzwierciedlenie w ustaleniu kręgu osób będących wszystkimi stronami niniejszego postępowania. Tak daleko idąca zmiana polegająca na wskazaniu innego niż dotychczasowy sposobu użytkowania gruntu, prowadząca w istocie do trwałej zmiany przeznaczenia nieruchomości wymaga uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli. Wskazano, że skoro ustawodawca zrównał w u.o.g.r.l. posiadacza samoistnego z właścicielem, to jeśli w sprawie dojdzie do ujawnienia kilku posiadaczy samoistnych, organ I instancji powinien rozważyć, czy dla udzielenia zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji nie jest konieczne złożenie wniosku przez wszystkich posiadaczy samoistnych. Powyższe znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia, czyniąc zadość art. 107 § 3 K.p.a. Oddalając wniesiony w sprawie sprzeciw złożony przez skarżącą, Sąd I instancji powołał się na przepisy art. 7 i 77 K.p.a., które nakładają na organ obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podkreślono, że organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy, organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. Powołano się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., sygn. akt lll ARN 55/94 (OSNAPiUS 1995/7, poz.83), w którym uznano, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 K.p.a.). Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego wynikającego z wyżej powołanych przepisów, co spowodowało, że dokonano oceny tylko części materiału dowodowego. Czyni to takie ustalenia dowolnymi. Jako nieuzasadnione uznano stanowisko skarżącej, że organ odwoławczy może przeprowadzić pełną ocenę dowodów w sprawie ponieważ spowodowałoby to, naruszenie zasady dwuinstancyjności – art. 15 K.p.a. Organ odwoławczy może zgodnie z art. 136 K.p.a. przeprowadzić tylko postępowanie dowodowe uzupełniające, a nie może przeprowadzić za organ I instancji postępowania dowodowego w tym jego oceny. Podkreślono, że organ I instancji w przedmiotowej sprawie wziął pod uwagę jedynie okoliczność, że skarżąca nie jest wpisana do ewidencji gruntów i budynków jako osoba władająca przedmiotową działką, pomijając ocenę szeregu dowodów, które stanowiłyby pełną ocenę i dopiero wtedy zaistniałaby podstawa do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z powyższych względów Sąd I instancji uznał za zasadne stanowisko organu odwoławczego. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, która zaskarżyła wyrok w całości zarzucając mu – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U z 2024 r., poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez: a. oddalenie sprzeciwu od decyzji i uznanie, że uchybienia organu I instancji w ramach oceny dowodów stanowią przesłankę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., podczas gdy uchybienia te powinny być wyeliminowane przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., jako że zgromadzony bogaty materiał dowodowy umożliwiał dokonanie takiej oceny. Skoro organ I instancji dokładnie opisał wszystkie dowody w sprawie, w tym że zapadł wyrok sądu cywilnego (Sądu Rejonowego w Wołominie I Wydział Cywilny sygn. akt I C [...]) w sprawie naruszenia posiadania, to tym samym poddał cały materiał dowodowy ocenie, a więc nie pominął przy rozpoznawaniu sprawy "całości lub znacznej części" materiału dowodowego, ale ocenił te dowody (zdaniem skarżącej kasacyjnie nieprawidłowo odmawiając im znaczenia dla rozpoznania wniosku) – co przesądza o tym, że organ II instancji mógł tę ocenę materiału dowodowego skontrolować (np. zmienić) w ramach kontroli instancyjnej; b. oddalenie sprzeciwu od decyzji i uznanie przez Sąd, że stanowisko organu odwoławczego było prawidłowe odnośnie zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., podczas gdy organ II instancji nie wskazał nawet czy doszło do naruszenia (i jakich) przepisów, które skutkują koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, a więc naruszył art. 138 § 2 K.p.a., co zostało niedostrzeżone przez sąd administracyjny i pomimo powołanej argumentacji przez skarżącą w tym zakresie Sąd nie wyjaśnił tej kwestii i niejako wyręczył organ odwoławczy wskazując, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a., podczas gdy nawet naruszenie ww. przepisów nie uprawniało do wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej, ale gdy zaszłaby jednocześnie sytuacja nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części – co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie; c. oddalenie sprzeciwu od decyzji i dokonanie nieprawidłowej. tj. rozszerzającej wykładni przepisu art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, podczas gdy prowadzone postępowanie wyjaśniające trwało od 22 marca 2024 r. i doprowadziło do zgromadzenia bogatego materiału dowodowego, zaś uchybienia organu I instancji mogły być wyeliminowane w ramach kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji administracyjnej; d. oddalenie sprzeciwu od decyzji i uznanie przez Sąd, że stanowisko organu odwoławczego było prawidłowe a w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania a jednocześnie naruszenie to powoduje konieczność dokonania wyjaśnień w sprawie – przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, podczas gdy ocena dokonana przez Sąd I instancji jest nieprawidłowa, jako że: • Organ II instancji bezpodstawnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w sytuacji gdy nie doszło do naruszeń przepisów postępowania skutkującego koniecznością wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a Organ II instancji posiadał wyczerpujący materiał dowodowy do wydania decyzji merytorycznej. • Jak wskazuje doktryna i orzecznictwo – przepis art. 138 § 2 K.p.a. może być stosowany wyjątkowo, gdy spełnione są kumulatywnie dwie przesłanki jednocześnie – naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie powoduje konieczność dokonania wyjaśnień w sprawie – przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości (gdyż dotychczasowy materiał jest niewiarygodny). W przedmiotowej sprawie natomiast materiał dowodowy był wyczerpujący i wiarygodny, gdyż pochodził nie tylko od Skarżącej, ale też przedłożyła ona wiele pism niezależnych organów i instytucji (m.in. decyzje Starosty Wołomińskiego w sprawie ujawnienia posiadania, wyrok Sądu Rejonowego w Wołominie z uzasadnieniem). Dodatkowo organ II instancji pominął fakt, że skarżąca wykazała, że Z. i M. G. wiedzieli o toczącym się w przedmiotowej sprawie postępowaniu z licznych pism składanych przez nią w innych postępowaniach, ale zaniechali udziału w przedmiotowej sprawie. Przesądza to, że osoby te nie czują się posiadaczami samoistnymi nieruchomości ani też nie czują się władni sprzeciwić się decyzji skarżącej o ogrodzeniu działki. Natomiast organ II instancji nie wskazał nawet czy doszło do naruszenia (i jakich) przepisów, które skutkują koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, a więc naruszył art. 138 § 2 K.p.a. – zaś WSA w Warszawie nie odniósł się do tych zarzutów postawionych w sprzeciwie, ale jednocześnie "wyręczył" organ II instancji powołując przepisy, które zostały naruszone konstatując, że dokonano oceny tylko "części" materiału dowodowego, podczas gdy naruszenia organu I instancji mogły być przedmiotem kontroli instancyjnej w zgodzie z obowiązkiem – w pierwszej kolejności – merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 15, 138 i 136 K.p.a.). Tym samym brak było przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w 138 § 2 K.p.a., co oznacza, że sąd administracyjny winien uwzględnić sprzeciw od decyzji. 2. art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że w sprawie zachodziła podstawa do zastosowania art. 138 § 1 K.p.a., a podstawowym celem organu II instancji powinno być dążenie do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. ponieważ materiał zgromadzony w sprawie umożliwiał wydanie przez organ II instancji decyzji merytorycznej – co doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku mimo podstaw do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia decyzji organu II instancji z uwagi na naruszenie art. 138 § 1 K.p.a.; 3. art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., 151a § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem sprzeciwu, polegające na zaaprobowaniu przez Sąd I instancji stanowiska organu administracji II instancji przy jednoczesnym niedostrzeżeniu, że organ ten w toku postępowania dopuścił się naruszeń przepisów art. 138 § 2 oraz art. 138 § 1 P.p.s.a. oraz polegające na błędnym zaaprobowaniu przez WSA zaniechania merytorycznego zbadania sprawy przez organ administracji II instancji. Opierając się na powyższych zarzutach skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym zwrotu wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W skardze kasacyjnej sformułowano roszczenie ewentualne, w sytuacji uznania przez NSA, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję z dnia 21 maja 2025 r. poprzez uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym zwrotu wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych – za obie instancje sądowe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Na wstępie rozważań prawnych zauważyć należy, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Art. 138 § 2 K.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania (każdą ze stron) prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyroki NSA z dnia: 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 549/21; z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3785/19; także: A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 284-294). Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle art. 64e i art. 151 P.p.s.a. wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 K.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 862-879). Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19, orzeczenia powoływane w uzasadnieniu dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA z dnia: 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; 11 grudnia 2018, sygn. akt I OSK 4191/18). Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają bowiem przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Tym samym oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19). Przepis art. 64e P.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2479/20). Ocena i rozważania Sądu I instancji, które stały się przyczyną wywiedzenia w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej oparte są na spostrzeżeniach wyprowadzanych z normy art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l., która pozwala na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne po uprzednim wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie wydanych na wniosek właściciela. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku złożonego w oparciu o brzmienie powyższych przepisów. Przytoczone powyżej regulacje prawne określają przesłanki, których spełnienie pozwala Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie na wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne. Podstawową przesłanką regulowaną przez powyższe przepisy jest konieczność złożenia stosownego wniosku przez właściciela nieruchomości. Na organie I instancji spoczywał zatem obowiązek ustalenia, czy wnioskodawczyni była właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l. ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu – rozumie się przez to również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika wieczystego i dzierżawcę. Wnioskodawczyni wywodziła swoją legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym z samoistnego posiadania przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji w sprawie koniecznym było ustalenie czy wnioskodawczyni, składając wniosek o zezwolenie na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji, posiada legitymację do samodzielnego wszczęcia postępowania jako posiadacz samoistny. Sąd I instancji słusznie uznał, że Dyrektor Generalny Lasów Państwowych prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia 17 lutego 2025 r. wynika, że nie znalazł on podstaw do uznania wnioskodawczyni za samoistnego posiadacza gruntów działki ewidencyjnej nr [...], obr. [...], położonej w miejscowości [...], gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na jednoznaczne ustalenie, że określenie samoistnego posiadacza przedmiotowej działki ma charakter sporny i w postępowaniu z ww. wniosku o wyłącznie gruntu z produkcji leśnej organ nie posiada podstawy prawnej do dokonywania ustaleń i rozstrzygnięć w tym zakresie. Powyższe organ I instancji wywiódł z załączonych do akt sprawy dokumentów, które stanowił wypis z rejestru gruntów z dnia 31 stycznia 2025 r., znak: WGG.6621.1.665.2025, zgodnie z którym wnioskodawczyni nie została ujawniona jako posiadająca tytuł do ww. gruntów, oraz ostateczna decyzja nr 165/2024 Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 września 2024 r., na mocy której uchylono decyzję Starosty Wołomińskiego nr 36/2024 z dnia 18 lipca 2024 r. i orzeczono o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków polegającej na wpisaniu wnioskodawczyni jako władającej na zasadach samoistnego posiadania i dokonania wpisu władającego jako "nieustalony". W konsekwencji uznano, że wnioskodawczyni nie przedłożyła tytułu prawnego do gruntu przedmiotowej działki mieszczącej się w definicji właściciela uregulowanej w art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l. Mając na względzie powyższe ustalenia organu I instancji wskazać należy, że pojęcie samoistnego posiadacza nie zostało zdefiniowane w sposób odrębny w ustawie. Pojęcie to nie pochodzi również z języka naturalnego, w konsekwencji należy się odwołać do jego definicji zawartej w przepisach kodeksu cywilnego. W świetle art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Jak wskazuje się w doktrynie posiadanie samoistne, zwane także właścicielskim charakteryzuje się tym, że posiadacz włada rzeczą w takim zakresie jak właściciel, wykorzystując taką faktyczną możliwość władania rzeczą do jakiej uprawniony jest właściciel. Tylko ten, kto rzeczą faktycznie włada z zamiarem władania dla siebie jest jej posiadaczem samoistnym. Ustalenie charakteru posiadania (czy jest ono samoistne czy zależne) odbywa się na podstawie manifestowanych przez posiadacza i widocznych na zewnątrz przejawów władania rzeczą i musi odnosić się do konkretnego przypadku. Dyrektor Regionalny Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie nie ustalił w sposób należyty występowania wskazanych powyżej przesłanek. Organ I instancji zaniechał ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście zaistnienia przesłanki podmiotowej, której spełnienie w odniesieniu do podmiotu wnoszącego podanie, otwiera drogę do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, w oparciu o art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Organ II instancji zasadnie wskazał, że Dyrektor Regionalny Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie stwierdził jedynie brak wykazania tytułu przez stronę poprzestając na stwierdzeniu faktu istnienia sporu co do określenia samoistnego posiadacza przedmiotowej działki. Tymczasem skarżąca wskazując, że jest posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości wywodziła powyższą okoliczność z ustaleń Sądu Rejonowego w Wołominie, przed którym toczyło się postępowanie o sygn. akt I C [...] z powództwa skarżącej o naruszenie posiadania. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez ww. sąd wyroku z dnia 13 maja 2024 r., na mocy którego oddalono powództwo. Z uzasadnienia przedmiotowego wyroku wynika, że rzeczona działka stanowiła w przeszłości ogólnodostępne miejsce spacerowe. Dopiero od 2018 r. nieruchomością zaczęła zajmować się skarżąca kasacyjnie wraz ze swoją rodziną. Powódka wraz z mężem uprzątnęła działkę z zanieczyszczeń i odpadów, oznaczyła nieruchomość przyklejając do drzew oznakowania, że stanowi ona teren prywatny. Wnioskodawczyni zajęła się kwestią ustanowienia drogi koniecznej, aby zapewnić swobodny dojazd do działki. Podjęła się rozmów z sąsiadami, którzy wgrodzili się w działkę. Odwiedza działkę z rodziną, dba o jej stan oraz opłaca swoją część podatku od nieruchomości. W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd Rejonowy w Wołominie uznał, że wyżej wymieniona mogła zostać uznana za posiadaczkę samoistną nieruchomości będącej przedmiotem sporu. Organ I instancji nie poczynił samodzielnych ustaleń w przedmiocie występowania powyżej wskazanych przesłanek. Zaniechał próby samodzielnej i wszechstronnej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w kontekście przyznania wnioskodawczyni przymiotu posiadacza samoistnego. Nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w kontekście oświadczeń strony oraz ustaleń wynikających z przedłożonego do akt sprawy wyroku Sądu Rejonowego w Wołominie. Pozostając przy stwierdzeniu spornego charakteru posiadania samoistnego przedmiotowej nieruchomości nie ustalił w sposób należyty kwestii, czy skarżąca miała legitymację procesową w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, co należycie zostało dostrzeżone przez organ II instancji. W konsekwencji wskazać należy, że organ I instancji winien był w sposób kompleksowy ustalić stan faktyczny i dopiero po jego ustaleniu zastosować właściwe przepisy prawa. W przedstawionym kontekście sprawy należy podkreślić, że gromadzenie materiału dowodowego należy do zadań organu I instancji, który po zakończonym postępowaniu będzie mógł wydać decyzję w tym konkretnym zakresie. Zbieranie dokumentacji przed organem odwoławczym pozbawiłoby realnie stronę prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. W związku z tym zastosowanie normy art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. W ocenianym materiale dowodowym brakuje treści pozwalających na dokonanie jednoznacznej oceny czy w realiach sprawy mamy do czynienia legitymacją skarżącej wynikającą z posiadania samoistnego nieruchomości w kontekście definicji przyjętych na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kwestia ta pozostaje kluczową do ustalenia w rozpoznawanej sprawie albowiem uznanie, że skarżąca nie posiada przymiotu posiadacza samoistnego względem omawianej nieruchomości – zgodnie z powyżej przywołanymi przepisami – wyklucza możliwość zastosowania art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. W konsekwencji powyższego kwestia ta nie może być sanowana przez organ II instancji w toczącym się przed nim postępowaniu, albowiem strona postępowania otrzymując decyzję organu I instancji pozbawioną ustaleń w zakresie spełnienia przesłanek do zastosowania instytucji prawnej powoływanej w złożonym wniosku nie będzie mogła liczyć na dwukrotne rozpoznanie sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, a więc zapewniającym właściwą kontrolę instancyjną. Należy stanowczo podkreślić, że organ I instancji winien wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na ewentualne prawa przysługujące skarżącej na mocy art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Braki w materiale dowodowym nie są kwestią podlegającą wyjaśnieniu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 K.p.a. Omówione braki w materiale dowodowym są na tyle istotne, że wychodzą poza granice postępowania uzupełniającego – prowadziłoby to bowiem do naruszenia wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niewyjaśnienie wskazanych kwestii uzasadniało zaś zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji podnoszone przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. należało uznać za bezzasadne. Decyzja organu I instancji nie była kompletna, naruszała przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną, co właściwie dostrzegł organ odwoławczy uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W związku z przedstawioną analizą nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a., a także art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji dokonując kontroli postępowania administracyjnego, postępowania dwuinstancyjnego i dostrzegając uchybienia nie mogące podlegać konwalidacji na etapie odwołania w sposób prawidłowy oddalił sprzeciw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki obligujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. W interesie każdej strony postępowania – w tym również skarżącej kasacyjnie – leży aby organ I instancji w sposób dogłębny i właściwy zebrał materiał dowodowy oraz dokonał rzetelnej jego oceny, a następnie wydał decyzję w oparciu o tak przeprowadzoną analizę. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.