I OSK 1977/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2688/14 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2015 roku sygn. akt I SA/Wa 2688/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2014 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody M. z 28 lutego 2007 r. nr [...] o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego "P." w W. działką nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie G.w M.. Wojewoda M. decyzją z [...] lutego 2007 r., działając na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z zm.; przywoływanej dalej jako "u.g.n.") oraz art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. – o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (Dz.U. nr 84, poz. 948 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "P." w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w obrębie G. m. M., oznaczonego jako działka ew. nr [...] o pow. [...] h o [...] o pow. [...] ha oraz prawa własności znajdujących się na tym gruncie budynków, budowli i urządzeń. Prawo zarządu przedsiębiorstwa do przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. wywodzono w oparciu o decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w M. z [...] listopada 1986 r. nr [...] ustalającą za zarząd opłatę roczną za rok 1986. Powyższa działka w następstwie decyzji Starosty L. z [...] czerwca 2012r. ner [...] r. ustalającej odcinki linii brzegowej rzeki M. została podzielona na zajętą rzeką działkę nr [...] oraz działki nr [...] i [...]. Kolejną decyzją z Burmistrza Miasta M. z [...] grudnia 2012 r. nr [...] zatwierdzono podział działek nr [...] i [...], w wyniku którego pierwsza z tych działek podzielona została na [...] działek oznaczonych numerami od [...] do [...], a druga na [...] działek oznaczonych numerami od [...] do [...]. Na obecnej działce nr [...] oraz części działek nr [...],[...], [...] i [...] zlokalizowana jest droga publiczna - ul. Z.. Z kolei na części działek nr [...] i [...] zlokalizowana jest droga publiczna - ul. O.. Przy czym na części działki nr [...] posadowione są także ul. F. i ul. O. – zaliczone również do kategorii dróg publicznych. Ulice Z., O. i F. status drogi publicznej uzyskały na podstawie rozporządzenia Wojewody N. z dnia [...] kwietnia 1995 r. – w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa n. (Dz.Urz.Woj. n. Nr 12, poz. 95). Natomiast droga stanowiąca ul. O., status drogi publicznej uzyskała na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986r. w sprawie zliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach b., b. [...] (D.z.U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) Wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z [...] lutego 2007 r. wniosły P. SA w W. (dalej: "P.") a także Gmina M.. P. żądało stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej gruntu zajętego rzeką M. (dz. nr [...]) oraz ul. Z. (dz. nr [...], [...],[...] i [...]). Natomiast Gmina domagała się eliminacji decyzji w całości podnosząc, iż decyzja ustalająca opłatę roczną z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym ustanowienie tegoż zarządu w sposób prawem przewidzianym. Podnosiła także argument o lokalizacji na gruncie objętym uwłaszczeniem dróg publicznych. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego, zainicjowanego powyższymi wnioskami, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody M. z [...] lutego 2007 r. w całości. W ocenie Ministra niedopuszczalne było objęcie uwłaszczeniem gruntu, na którym zlokalizowane były drogi publiczne, gdyż te zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. – o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.), obowiązującym w dacie podejmowania przez Wojewodę decyzji, wyłączone były z obrotu prawnego, a zatem nie mogą być obciążane jakimkolwiek prawami poza wynikającym z tej ustawy prawem zarządcy drogowego. W ocenie Ministra w toku postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją powinna być z działki nr [...] wydzielona część zajęta pod drogę wojewódzką, która nie podlegała uwłaszczeniu. Skoro zaś do takiego wydzielenia wówczas nie doszło to decyzja Wojewody M. w całości zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza art. 200 ust. 4 u.g.n. Minister zwrócił przy tym uwagę, że Wojewoda M. w toku ponownego postępowania prowadzonego w przedmiocie uwłaszczenia, powinien wydzielić z ww. działki także nieruchomości zajęte pod drogi gminne (ul. Z., O. i F.). Odnosząc się natomiast do kwestii objęcia uwłaszczeniem także tej części gruntu, która pokryta jest woda płynącą (rzeką M.), to również w tym zakresie organ nadzoru wskazał na rażącą wadliwość podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia, gdyż stosownie do treści art. 14 ust. 2 i 14a ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145) grunty pokryte płynącymi wodami powierzchniowymi nie podlegają obrotowi cywilnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie, a ponadto do gruntów pokrytych takimi wodami stanowiącymi własność Skarbu Państwa nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na względzie, orzekł o stwierdzeniu na podstawie art.156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. nieważności tej decyzji. Od decyzji tej P. wniosło środek prawny w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wywodziło, że wobec wydzielenia z objętej uwłaszczeniem nieruchomości działek zajętych drogami publicznymi oraz rzeką, stwierdzenie nieważności dotyczyć powinno jedynie tej części decyzji Wojewody, która obejmuje ww. działki. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał swoje poprzednie rozstrzygniecie w mocy, modyfikując częściowo argumentację, która legła u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z [...] lutego 2007 r. Mianowicie rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., należy upatrywać wyłącznie w związku z objęciem uwłaszczeniem gruntu, który był zajęty drogą wojewódzką – ul. O.. Pozostałe bowiem drogi, tj. ul. Z., F. i O., charakter drogi publicznej uzyskały w 1995 r. Tak więc potwierdzając w odniesieniu do zajętych nimi gruntów uwłaszczenie na dzień 5 grudnia 1990 r., nie mogło dojść do naruszenie praw zarządcy drogi. Nie można zatem mówić o oczywistości w tym wypadku naruszenia prawa. Nieuprawnione także było w ocenie Ministra kwalifikowanie jako rażącego naruszenie prawa objęcie uwłaszczeniem obszaru, na którym zlokalizowana jest rzeka M. (aktualna działka nr [...]). Powoływana bowiem w poprzednim rozstrzygnięciu aktualnie obowiązująca ustawa Prawo wodne weszła w życie 1 stycznia 2002 r. nie obowiązywał w dniu 5 grudnia 1990 r. Obowiązujące natomiast wówczas przepisy ustawy Prawo wodne z 1974 r. nie przewidywały powstania z mocy samego prawa zarządu (użytkowania) czy innych praw rzeczowych na gruntach takimi wodami pokrytych. Nie można więc Wojewodzie zarzucić rażącego naruszenia art. 14 ust. 2 obecnie obowiązującego Prawa wodnego, czy też rażącego naruszenia art. 200 u.g.n. wobec naruszenia praw osób trzecich. Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wyjaśnił, że przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym była decyzja, która odnosiła się do działki nr [...], a nie poszczególne wydzielone z niej w późniejszym czasie działki ewidencyjne. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło P., zarzucając jej naruszenie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności całości decyzji, zamiast części, a więc również w zakresie nie dotkniętym wadą. P. wskazywało, że wobec wydzielenia działek odrębnych działek ewidencyjnych zajętych rzeką M. oraz drogami publicznymi, nie było przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji w części odnoszącej się do tych działek na których drogi i rzeka są zlokalizowane. W zakresie zaś możliwości częściowego stwierdzania nieważności decyzji skarżący odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2013 r. II GSK 1145/11, wedle którego przy zastosowaniu uznanych powszechnie reguł interpretacyjnych należy dojść do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością nie tylko jest dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi k.p.a. - powinno być regułą działania organów nadzoru. Umożliwia bowiem ograniczenie ingerencji organów nadzoru administracyjnego w sprawy zakończone decyzjami administracyjnymi do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgodnych z prawem. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty P. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Ministra z [...] stycznia 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, skarga nie była zasadna, gdyż rozstrzygnięcie przyjęte w zaskarżonej decyzji odpowiadało prawu, choć nie ze wszystkimi podniesionymi przez organ argumentami należało się zgodzić. WSA w Warszawie, wskazał, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody było stwierdzenie, że na części objętej uwłaszczeniem nieruchomości w dacie [...] grudnia 1990 r. zlokalizowana była droga publiczna – ul. O., mająca wówczas status drogi wojewódzkiej. Taka sytuacja oznaczała zaś, że wyłączona była możliwość ustanowienia na jej obszarze prawa użytkowania wieczystego na rzecz ww. przedsiębiorstwa. Dodatkowo, Sąd I instancji wskazał, iż analogicznie jak w przypadku gruntów zajętych drogami publicznymi, niedopuszczalne było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie, na którym znajdowały się wody powierzchniowe płynące (w niniejszej sprawie rzeka M.). Sąd wprawdzie zgodził się ze stroną skarżącą, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie kwestionowana jest dopuszczalność stwierdzania nieważności decyzji w części, nie oznacza to jednak, że podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Ministra jest wadliwe. Dla podjęcia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w oznaczonej części istotne jest, by kwalifikowane wady kontrolowanego władczego aktu odnosiły do takich elementów rozstrzygnięcia sprawy, którym można przypisać cechę decyzji częściowej (por. wyrok NSA z 16.03.2001 r. IV SA 151/99 Lex nr 657091). Pamiętać również należy, na co trafnie zwracał uwagę Minister, że w postępowaniu nadzorczym nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej co do jej istoty, ale jedynie ocenie legalność załatwiającej ją w ten sposób decyzji wydanej w trybie zwykłym. Kontrolowana zaś przez Ministra decyzja Wojewody M. nie rozstrzygała o poszczególnych obecnie funkcjonujących działkach ewidencyjnych, ale odnosiła się do nieruchomości, która wówczas stanowiła jedną geodezyjnie wyodrębnioną działkę ewidencyjną oznaczoną nr [...]. W oparciu o przedstawione argumenty, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na powyższy wyrok P. SA Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, a to: I. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające— na braku dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania tego przepisu i orzeczenia nieważności całej decyzji również w zakresie nie dotkniętym wadą, zamiast jej części. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 3 pkt 1 oraz 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2001 r. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie jest dopuszczalne częściowe stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo że istnieje norma prawna wprowadzająca wyodrębnienie przecinających się linii kolejowej i drogi publicznej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Stanowisko Sądu jest w ocenie skarżącego wadliwe, albowiem pomija treść § 9 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia. Skarżący zarzuca ponadto wadliwe przyjęcie, że nie jest dopuszczalne w tej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części. Zaskarżona decyzja odnosi się do wszystkich działek powstałych z podziału działki nr [...], w tym również tych, których wada przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie dotyczy. Narusza w ten sposób zasadę trwałości decyzji administracyjnej której wyeliminowanie z obrotu prawnego w całości nie było celowe z punktu widzenia niezbędności usunięcia naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Jeśli idzie o zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., to należy stwierdzić, że przywołany przepis jest przepisem regulującym treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. W niniejszym postępowaniu Sąd I instancji nie stwierdził naruszeń prawa w postępowaniu administracyjnym i nie stosował tego przepisu, a zatem nie mógł go naruszyć. Podstawą orzekania przez Sąd I instancji był art.151 p.p.s.a. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej i nie budzi to również wątpliwości składu NSA orzekającego w niniejszej sprawie, a także Sądu I instancji, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części. Podkreślić przy tym należy, że w zasadzie stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i nie był kwestionowany przez strony. Co więcej zarówno P. SA w W. jak i Gmina M. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z [...] lutego 2007 r. nr [...] o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego "P." w W. działką nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie G. w M.. Rozbieżności pomiędzy P. SA a drugim z wnioskodawców oraz organem administracyjnym i Sądem I instancji dotyczyły jedynie tego, czy decyzję można i należy stwierdzić w części, czy też w całości. W tym kontekście podzielić należy ocenę prawną dokonaną w sprawie zarówno przez organ administracyjny jak i Sąd I instancji. Otóż, aby stwierdzić nieważność decyzji w oznaczonej części istotne jest, by kwalifikowane wady kontrolowanego władczego aktu odnosiły do takich elementów rozstrzygnięcia sprawy, którym można przypisać cechę decyzji częściowej. Nadto w postępowaniu nadzorczym nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej co do jej istoty, ale jedynie ocenie legalność załatwiającej ją w ten sposób decyzji wydanej w trybie zwykłym. Kontrolowana zaś przez Ministra decyzja Wojewody M. nie rozstrzygała o poszczególnych obecnie funkcjonujących działkach ewidencyjnych, ale odnosiła się do nieruchomości, która wówczas stanowiła jedną geodezyjnie wyodrębnioną działkę ewidencyjną oznaczoną nr [...]. Wprawdzie już po uwłaszczeniu przedsiębiorstwa dokonano jej dalszego podziału geodezyjnego, lecz jedynie w odniesieniu do rzeki M. nastąpiło to wzdłuż jej linii brzegowych poprzez wyodrębnienie działki nr [...]. Natomiast brak jest tak jednoznacznego wyodrębnienia geodezyjnego (wzdłuż linii pasa drogowego) co do gruntu zajętego pod drogą wojewódzką (ul.O.). W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzwyczajnym nie miało także zastosowania rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2001 r. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.), a w szczególności jego § 9 ust. 3 pkt 1 oraz 3, które stanowi akt wykonawczy do ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i określa m.in. sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów o budynków. Zawiera więc ono m.in. zasady wydzielenia z otoczenia za pomocą linii granicznych działki ewidencyjnej stanowiącej ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym. Kwestie te nie były jednak przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego. Nie odnosiło się więc ono do postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 oraz art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. – o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (Dz.U. nr 84, poz. 948 ze zm.). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.