I OSK 1993/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1389/22 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 marca 2022 r. nr 678/2022 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Z. R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. IV SA/Wa 1389/22 uchylił decyzję decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 marca 2022 r. nr 678/2022 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od wyroku złożył Wojewoda Mazowiecki zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 10 i 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.. dalej k.p.a.) poprzez uznanie, że organ prowadząc postępowanie administracyjne naruszył wskazane przepisy postępowania, a okoliczność ta miała istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować miało przedwczesnym wydaniem decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego, podczas gdy w sprawie nie zachodziły okoliczności skutkujące koniecznością wstrzymania się od zakończenia postępowania administracyjnego, dlatego prawidłowe było wydanie decyzji administracyjnej. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na rzecz Wojewody Mazowieckiego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjna Z. R. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na jej rzecz zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego. Pismem sporządzonym dnia 19 maja 2025 r. Z. R. wniosła o przeprowadzenie dowodu Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 18 marca 2025 r. sygn. XXVII Ca 2125/23. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 18 marca 2025 r. należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku tym dokument załączony do skargi kasacyjnej stał się materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia. Jedyny zarzut skargi kasacyjnej kasacyjny został oparty na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki zarzuca, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie przyjął, iż organ odwoławczy wydał decyzję z 18 marca 2022 r. przedwcześnie, a uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna akcentuje, że skarżąca była aktywnym uczestnikiem postępowania, domagała się jego zakończenia, a informacja o wytoczeniu powództwa cywilnego o ustalenie nieważności umowy użytkowania wieczystego nie była dla sprawy relewantna. Mając na uwadze pełen kontekst badanej sprawy należało stwierdzić, że argumentacja skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do wyeksponowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a., wskazać należy, że wynikająca z tego przepisu zasada czynnego udziału strony ma charakter rzeczywisty, a nie wyłącznie formalny. Obowiązkiem organu jest takie prowadzenie postępowania, aby przed wydaniem decyzji strona mogła realnie odnieść się do materiału sprawy i podjąć stosowne czynności procesowe. Gwarancja ta obowiązuje także w postępowaniu odwoławczym. Wyjaśnić trzeba, że celem art. 10 § 1 k.p.a. jest zapewnienie każdej stronie możliwości nalezytego przedstawienia i obrony swojego punktu widzenia w postępowaniu administracyjnym, przed wydaniem decyzji. Rolą organu jest stworzenei stronie takiego uczestnictwa w postępowaniu, które by zapewniło jej nie jeskies nieokreślone bliżej “prawo do wysłuchania" czy nawet “prawo do obrony", a prawo do kształtowania wespół z organem administracyjnym przebiegu postępowania i jego efektu końcowego – decyzji (por. Z. Janowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa – Poznań 1976, s. 74-75.). Gwarancje te służą przeprowadzeniu przez organ administracyjny czynności postępowania w taki sposób aby wydawana decyzja nie była traktowana jako narzucone arbitralnie rozstrzygnięcie sprawy, lecz jako akt stabilizujący sytuację prawną strony (por. J. Borkowski, A. Krawczyk, Zasady ogólne wyznaczające treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Prawo procesowe administracyjne. System Prawa Administracyjnego. Tom 9, wyd. 3, 2017, s. 185). Trafnie, zatem zważywszy na konkretne okoliczności badanej sprawy Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że zarzucane uchybienie nie polegało wyłącznie na braku odrębnego powiadomienia o uprawnieniach w trybie art. 10 k.p.a. Istota zarzucanego naruszenia jest inna. Naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. ocenia się przez pryzmat tego, czy strona została pozbawiona możliwości dokonania konkretnej czynności procesowej i czy uchybienie mogło wpłynąć na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 119/24 oraz wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2025 r. sygn. II GSK 207/22). W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaakcentował, że skarżąca z własnej inicjatywy zapoznawała się z materiałem dowodowym, ostatni raz nawet w dniu wydania decyzji. Skarżąca nie została jednak powiadomiona, kiedy organ zamierza zakończyć postępowanie, ani jakie działania mogłaby jeszcze podjąć, aby odnieść się do okoliczności, którą organ uznał za decydującą dla odmowy zwrotu. Analiza dokumentacji akt sprawy prowadzi do wniosku, że w konkretnych uwarunkowaniach tej sprawy zasadnicze znaczenie miała odpowiedź Zastępcy Burmistrza Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy z dnia 25 lutego 2022 r. Odpowiedź ta została udzielona na pytania skierowane przez organ pismem z 9 lutego 2022 r., a więc na skutek inicjatywy podjętej po wniosku pełnomocnika skarżącej. Wynikało z niej, że miasto nie zamierza ani rozwiązać umowy użytkowania wieczystego zawartej ze [...], ani skorzystać z prawa pierwokupu. Kopię tej odpowiedzi organ przesłał pełnomocnikowi przy piśmie z 16 marca 2022 r. Doręczenie nastąpiło 24 marca 2022 r. Organ nie wyznaczył jednak stronie żadnego terminu do zajęcia stanowiska. Nie uprzedził jej również, że decyzja zapadnie już 18 marca 2022 r. Trafnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ nie czekając na reakcję pełnomocnika ani samej strony zainteresowanej zwrotem nieruchomości wydał decyzję w dniu 18 marca 2022 t., tymczasem skarżąca 23 marca 2022 r. wniosła do Sądu Rejonowego dla Warszawy-Woli w Warszawie pozew o ustalenie nieważności umowy użytkowania wieczystego. Z oczywistych przyczyn nie mogła już poinformować o tym organu ani złożyć wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego. Trafności oceny Sądu pierwszej instancji nie podważa argumentacja skargi kasacyjej, że sama skarżąca domagała się niezwłocznego zakończenia sprawy, a niewydanie decyzji mogło narazić organ na zarzut bezczynności. Prawo strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki nie uchyla innych gwarancji procesoweych. Żądanie zakończenia postępowania nie może być utożsamiane ze zrzeczeniem się prawa do wypowiedzenia się co do nowego materiału i co do kierunku zamierzonego rozstrzygnięcia. Nie ma też sprzeczności między domaganiem się sprawnego działania organu a oczekiwaniem, że decyzja zapadnie po wysłuchaniu strony. Sąd pierwszej instancji nie wymagał od organu oczekiwania bez końca. Wymagał jedynie tego, aby po uzyskaniu istotnej odpowiedzi z 25 lutego 2022 r. stworzyć stronie rzeczywistą możliwość reakcji. Z tych samych względów bez znaczenia dla oceny zaskarżonego wyroku pozostają przywołane w skardze kasacyjnej późniejsze czynności strony oraz późniejsze stanowisko Ministra Rozwoju i Technologii z 20 czerwca 2022 r. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 79a § 1 k.p.a. Przepis ten, będący uzupełnieniem art. 10 § 1 k.p.a., nakłada na organ obowiązek wskazania w postępowaniu wszczętym na żądanie strony tych przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, a których brak może doprowadzić do wydania decyzji niezgodnej z żądaniem. Nie chodzi zatem wyłącznie o potrzebę przedłożenia kolejnego dowodu w ścisłym znaczeniu. Istotą tego unormowania jest zapobieżenie sytuacji, w której strona zostaje zaskoczona rozstrzygnięciem odmownym, choć mogła jeszcze podjąć działania pozostające po jej stronie. W niniejszej sprawie organ uzasadnił odmowę zwrotu wyłącznie na tym, że na nieruchomości nadal istniało prawo użytkowania wieczystego. Skoro utrzymywanie się tego prawa było, w ocenie organu, przeszkodą uniemożliwiającą uwzględnienie wniosku, to właśnie ta okoliczność powinna zostać stronie wyraźnie zakomunikowana jako przesłanka, której niewykazanie będzie skutkowało decyzją odmowną. Organ tego nie uczynił, mimo że sam, na wniosek pełnomocnika skarżącej, badał, czy właściciel nieruchomości podejmie działania zmierzające do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego lub skorzysta z prawa pierwokupu. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, przepis art. 79a § 1 k.p.a. miał w tej sprawie zastosowanie. Skarżąca mogła bowiem podjąć działania leżące po jej stronie, zmierzające do usunięcia wskazywanej przeszkody, albo co najmniej wykazać, że proces jej usuwania został już zainicjowany. Tego właśnie została pozbawiona. Ocena ta nabiera szczególnego znaczenia w świetle prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 grudnia 2005 r., sygn. I SA/Wa 1696/04, wydanego w tej samej sprawie. W tym miejscu należy sprostować jednoznacznie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 lipca 2004 r. nr 519/04 została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 grudnia 2005 r., sygn. I SA/Wa 1696/04, a nie o sygn. “I SA 1996/04" jak błędnie podał Wojewoda Mazowicki w uzasadnieniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraźnie wskazał, że po rozpoznaniu zarzutów dotyczących zbędności nieruchomości, w razie uznania ich za nietrafne, winny być podjęte działania mające na celu wzruszenie istniejącego na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz Spółdzielni, zaś od momentu ich podjęcia do czasu ich zakończenia postępowanie o zwrot nieruchomości winno ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda pozostawał tą oceną prawną związany. Nie mógł więc traktować inicjatywy zmierzającej do wzruszenia prawa użytkowania wieczystego jako okoliczności oczywiście irrelewantnej. Natomiast, przez wskazane wyżej działania należało rozumieć co najmniej wszczęcie lub zainicjowanie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, poprzez wytoczenie powództwa o ustalenie nieważności umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego jako zawartej z naruszeniem reguł dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o czym mowa w wyroku Sądu Najwyższego z 15 lutego 2002 r., sygn. III CKN 543/00. Mogło to także nastąpić przez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, o którym mowa w wyroku Sądu Najwyższego z 27 lutego 2002 r., sygn. III CKN 38/01, OSNC 2003 nr 2, poz. 27. W tym kontekście nie można podzielić stanowiska kasatora, że informacja o wniesieniu przez skarżącą pozwu cywilnego nie miała dla sprawy żadnego znaczenia. Odnosząc się do argumentu, że wniesienie pozwu nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazać należy, że wywód ten nie podważa trafności zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji nie uchylił decyzji dlatego, że przesądził o bezwzględnym obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Uchylenie decyzji nastąpiło dlatego, że organ zakończył postępowanie przedwcześnie i nie umożliwił stronie zgłoszenia stosownego wniosku oraz przedstawienia argumentów w tym zakresie. To, czy wniosek taki ostatecznie podlegałby uwzględnieniu, wymagało stanowiska organu w toku postępowania, a nie dopiero polemiki formułowanej po wydaniu decyzji. Trafnie więc Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie jest decydujące, iż organ w odpowiedzi na skargę uważał taki wniosek za niezasadny. Skarżąca miała prawo go zgłosić, a organ miał obowiązek odnieść się do niego przed zakończeniem sprawy. Nie można przy tym czynić skarżącej zarzutu z tego, że z własną inicjatywą wystąpiła dopiero w marcu 2022 r. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, przez 12 lat postępowanie pozostawało zawieszone po to, aby właściciel nieruchomości, a nie skarżąca, podjął działania zmierzające do wzruszenia umowy użytkowania wieczystego. To, że skarżąca wcześniej nie podejmowała takiej inicjatywy, nie pozbawiało jej prawa do uczynienia tego później, po uzyskaniu jednoznacznie odmownego stanowiska miasta. Wówczas też kwestia zapewnienia jej pełnych gwarancji wynikających z przepisów art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. nabrała tak doniosłego znaczenia. Zaakcentować też trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie akcentowano, że skarżąca nie była w toku postępowania reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w pełnym zakresie. Udzieliła takiemu pełnomocnikowi umocowania jedynie do złożenia wniosku o wyjaśnienie dalszych losów umowy użytkowania wieczystego oraz do uzyskania odpowiedzi w tej kwestii. Pożądanego skutku przynieść nie mogo również odwołanie do ogólnego poglądu orzeczniczego wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14, ani do twierdzenia, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2021 r., sygn. I OSK 1459/21, nakazywał po prostu wydanie decyzji merytorycznej. Wyrok z 19 października 2021 r. wykluczył zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i nakazał ponowne rozpoznanie odwołania. Nie uchylił jednak obowiązków wynikających z art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., ani nie zniósł związania oceną prawną wyrażoną w wyroku z 22 grudnia 2005 r. Z kolei abstrakcyjne odwołanie się do późniejszej linii orzeczniczej nie mogło prowadzić do pominięcia procesowych gwarancji strony w konkretnej sprawie, w której istniało wcześniejsze, wiążące wskazanie co do potrzeby podjęcia działań zmierzających do wzruszenia prawa użytkowania wieczystego. Bez znaczenia pozostaje także powoływanie się na możliwość dochodzenia ewentualnego odszkodowania przed sądem powszechnym. Alternatywna droga ochrony nie usuwa obowiązku prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda będzie zobowiązany uwzględnić, że wyrokiem z 18 marca 2025 r., sygn. XXVII Ca 2125/23, Sąd Okręgowy w Warszawie zmienił wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy-Woli w Warszawie z 11 maja 2023 r., sygn. I C 833/22, i stwierdził, że umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i ustanowienie hipoteki, zawarta 23 grudnia 1999 r. między Gminą Warszawa Bemowo a [...] w Warszawie, jest nieważna w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, wziąwszy pod uwagę konkretne okoliczności badanej sprawy, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 18 marca 2022 r. została wydana przedwcześnie. Skarga kasacyjna nie wykazała, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 k.p.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.