I OSK 2002/19

Dnia 14 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1043/18 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 11 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Po 1043/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 11 września 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia 30 kwietnia 2018 r. nr [...] o odmowie wydania A. L. - jako właścicielowi nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. nr ewid. [...]) na działkę nr [...] (obręb ewid. [...], jednostka ewid. [...]). Zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. L. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art 29 ust. 4 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze. zm.) w zw. z § 9 ust. 2 i ust. 1 pkt 4, § 78 ust. 1 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz.U. 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.) - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w efekcie przyjęcie, że zjazd publiczny będzie usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, podczas gdy jego realizacja nie tylko nie pogarszałaby bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej, ale prowadziłaby do jego poprawy, a zatem byłaby dopuszczalna w rozumieniu obowiązujących przepisów, 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie powołania biegłego, podczas gdy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymagało wiadomości specjalnych, a skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, zaś okoliczności mające podlegać opiniowaniu były istotne dla sprawy, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - w z w. z art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, co przejawiło się w zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz ocenie dowodów wykraczającej poza reguły swobodnej oceny, jak również na automatycznym przyjęciu, że udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, w tym braku dokładnych ustaleń faktycznych dotyczących bezpieczeństwa i zagrożenia ruchu drogowego, c) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, co przejawiło się w sporządzeniu uzasadnienia niepełnego, faktycznie nieodnoszącego się do zarzutów, a w szczególności zawnioskowanych przez niego dowodów z opinii J. M. w zakresie połączenia komunikacyjnego działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] z drogą wojewódzką nr [...] w m. [...] dotyczącą wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo oraz płynn ość ruchu drogowego, a także nagrań umieszczonych na płytach CD, z których wynika, że ze względu na ograniczone miejsce, podczas wykonywania owych manewrów, samochody ciężarowe wyjeżdżające z nieruchomości skarżącego - zajmują po dwa pasy ruchu a drodze wojewódzkiej i gminnej, co stanowi to duże zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu — zarówno drogi wojewódzkiej, jak i gminnej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, wnosiło o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W pismach procesowych z dnia 28 i 29 marca 2022 r. (odpowiednio) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu i A. L. wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art 29 ust. 4 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze. zm.) w zw. z § 9 ust. 2 i ust. 1 pkt 4, § 78 ust. 1 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz.U. 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.) a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. Powyższe zarzuty okazały się jednak nieuzasadnione a w przypadku zarzutów materialnoprawnych, co już na wstępie należy zaznaczyć, nie były one w ogóle prawidłowo przytoczone. Mimo bowiem, że zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 11 września 2018 r. nr [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia 30 kwietnia 2018 r. nr [...] o odmowie wydania A. L. - jako właścicielowi nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] - zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. nr ewid. [...]) na działkę nr [...] (obręb ewid. [...], jednostka ewid. [...]), została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222.) i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 124) to autor skargi kasacyjnej zarzuty materialnoprawne oparł na podstawie w/w ustawy, ale w wersji przyjętej w Dzienniku Ustaw z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze. zm. oraz na podstawie cytowanego wyżej rozporządzenia, ale w brzmieniu określonym w Dzienniku Ustaw z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm. Tymczasem na przestrzeni całego okresu obowiązywania ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przepis art. 19 był wielokrotnie nowelizowany i nawet przez pewien okres czasu był całkowicie skreślony. Przepis zaś art. 4 w/w ustawy w wersji obowiązującej w 1985 r. nie zawierał w ogóle punktu 21. Dodać też w tym miejscu trzeba, że wprawdzie autor skargi kasacyjnej twierdził, że wskazane przez niego przepisy materialnoprawne zostały naruszone przez Sąd Wojewódzki poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, ale tak określona w tym przypadku obraza prawa materialnego miała polegać – zdaniem strony skarżącej - na przyjęciu (cyt.): " że zjazd publiczny będzie usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, podczas gdy jego realizacja nie tylko nie pogarszałaby bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej, ale prowadziłaby do jego poprawy (...)". Taka natomiast argumentacja, to jest towarzysząca wspomnianym zarzutom materialnprawnym, dowodziła, że skarżący nie tyle zarzucał Sądowi I instancji obrazę prawa materialnego a błędną ocenę ustaleń faktycznych, jakie w tej sprawie zostały poczynione w toku postępowania administracyjnego. Przytoczona przez stronę skarżącą argumentacja była zatem właściwa dla zarzutu opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a. W rezultacie więc należało uznać, że w istocie rzeczy zarzuty kasacyjne, sformułowane w analizowanej sprawie, miały charakter wyłącznie procesowy i jak wyżej wspomniano, okazały się one nieusprawiedliwione. Zaskarżonym wyrokiem, Sąd Wojewódzki oddalił skargę A. L. na przedstawione na wstępie decyzje, uznając, że (cyt.): " wbrew zarzutom skargi, organy administracji publicznej, rozstrzygając sprawę, dokonały prawidłowych ustaleń i procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego". Jak wyjaśnił przy tym Sąd Wojewódzki, materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach, zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, Sąd Wojewódzki podkreślił w tym miejscu, że skoro w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach ustawodawca zawarł sformułowanie: "może", to fakt ten oznaczał, iż orzekając na podstawie tego przepisu, organ orzeka w ramach uznania administracyjnego, a które jedynie podlega ograniczeniom, wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Sąd I instancji przytoczył zatem treść § 9 ust. 1 pkt 4 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym, droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Wskazał także na treść § 113 ust. 7 omawianego rozporządzenia, w myśl którego, wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę; 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%; 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie; 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Ostatecznie Sąd I instancji podkreślił, że prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - nie jest jednak prawem absolutnym a zatem może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przywołane powyżej przepisy ustawy o drogach oraz akty wykonawcze do tej ustawy. W konsekwencji więc stwierdził, iż (cyt.): "obowiązujące regulacje nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę - zwłaszcza w sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - dostęp ten jest zapewniony z innej strony. Nie można bowiem uznać, by w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musiał mieć zapewniony bezpośredni do niej dostęp". Przyjmując natomiast, że w rozpoznawanej sprawie organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, Sąd Wojewódzki podniósł, iż (cyt.): "W toku prowadzonego postępowania organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jednocześnie w sposób właściwy wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), a zebrany materiał dowodowy oceniły stosownie do reguł wskazanych w art. 80 k.p.a. W konsekwencji zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Motywy podjęcia kwestionowanych rozstrzygnięć, treść zastosowanych przepisów, ich wykładnia - z powołaniem orzeczeń sądów administracyjnych - zostały przedstawione w szczegółowych uzasadnieniach - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.". Odnosząc się zaś do konkretnych zarzutów skargi, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że (cyt.): " wbrew zarzutom skargi, brak podstaw by uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Uchybieniem o takim charakterze z całą pewnością nie było niepowołanie biegłego zgodnie z żądaniem skarżącego. Zgodnie z art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 j.t.) organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Organ nie widział takiej potrzeby, co należycie uzasadnił. Sąd nie dopatrzył się w postepowaniu organu w tej mierze żadnych nadużyć, uznając, w kontekście okoliczności niniejszej sprawy, że postępowanie organu był zasadne i zgodne z zasadami ekonomiki postępowania". W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ również przekonująco wyjaśnił swoje stanowisko co do odmowy udzielenia skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu, gdyż (cyt.): " prawidłowo wskazał, powołując się na poglądy judykatury, że przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas". Zdaniem Sądu I instancji, taka sytuacja zachodziła w rozpoznawanej sprawie, bo działka skarżącego miała zapewnioną dostępność komunikacyjną do drogi publicznej przez istniejący zjazd na drogę gminną włączającą się do drogi wojewódzkiej albowiem zjazd usytuowany był w odległości 10 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej nr [...]. Ponadto ta droga gminna stanowiła też połączenie komunikacyjne z drogą powiatową [...]. W rezultacie działka nr [...], oprócz wskazanego bezpośredniego dostępu do drogi gminnej, miała również zapewnioną dostępność komunikacyjną do drogi powiatowej poprzez teren działki nr [...]. Jednocześnie, w toku oględzin, ustalono także, że zagospodarowanie działki nr [...] wraz z działką nr 69 umożliwiało przejazd zarówno do drogi gminnej jak i drogi powiatowej. W rezultacie Sąd Wojewódzki podzielił więc stanowisko organów, że w sytuacjach, gdy dostęp do drogi publicznej był już zapewniony należało, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. Ponadto Sąd, odwołując się do przytoczonej wyżej regulacji, zawartej w § 113 ust. 7 cyt. rozporządzenia, podkreślił także, że bliskość wnioskowanego przez stronę skarżącą zjazdu od istniejącego skrzyżowania powodowałaby brak czytelności skrzyżowania, a w konsekwencji wpłynęła negatywnie na bezpieczeństwo w obrębie tego skrzyżowania. Wbrew przy tym zarzutom skarżącego, nie było to pojęcie niedookreślone, wymagające pogłębionej analizy, ale oczywisty fakt wypływający z pobieżnej lektury map znajdujących się w aktach sprawy. Poza tym Sąd wskazał, że skarżący domagał się udzielenia zgody na zlokalizowanie przedmiotowego zjazdu, mającego służyć do obsługi prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, w sytuacji gdy sam doprowadził do zainwestowania działek, będących jego własnością, a zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego zjazdu w ten sposób, że w swoich planach inwestycyjnych nie przewidział właściwych rozwiązań, dotyczących łatwego i komfortowego skomunikowania tych działek z droga wojewódzką. W związku z tym – jak zaakcentował Sąd Wojewódzki – (cyt.) "w żadnej mierze skarżący nie może tego ciężaru przerzucać na organy samorządowe, domagając się konwalidacji tej sytuacji przez zbudowanie kolejnego zjazdu. Sam inwestor ukształtował zabudowę na swoich nieruchomościach w sposób, który utrudnia poruszanie się kierującym dużymi pojazdami, funkcjonującymi na tych działkach z uwagi na profil działalności gospodarczej skarżącego. Rolą organów jest dbanie o bezpieczeństwo na drogach, co nie oznacza w żadnym wypadku, że mają w tej mierze kierować się interesem partykularnym inwestora, który zgłasza, iż wobec takiego, a nie innego ukształtowania zabudowy na jego działkach przez niego samego, zmniejsza się bezpieczeństwo na drodze. Inwestor nie został pozbawiony dostępu do drogi wojewódzkiej". Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem składu orzekającego, w przedstawionej powyżej sytuacji nie można było skutecznie zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia ( i to istotnego) art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). Powołany przepis określa zatem elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia, innymi słowy przepis ten ma wyłącznie charakter formalny. O jego naruszeniu można więc mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn.. akt II FPS 9/09, ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się bowiem, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę skargi kasacyjnej tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 672/09), albo wskazana wada uzasadnienia wyroku jest na tyle doniosła, iż może mieć to istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1479/09) lub samo uchybienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09). Tymczasem, jak wskazano wyżej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przewidziane art. 141 § 4 p.p.s.a. wszystkie wymogi i standardy. Nie można też zgodzić się ze skarżącym, iż Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że w toku postępowania organy w sposób istotny naruszyły przepisy procedury administracyjnej, w postaci: art. 7, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. W szczególności podkreślenia w tym miejscu wymaga, że dokonywana przez sąd administracyjny ocena decyzji uznaniowej jest ograniczona i sprowadza się głównie do oceny uzasadnienia takiej decyzji. W takim bowiem przypadku to do organu należy wybór właściwego rozstrzygnięcia wniosku a rzeczą sądu jest w zasadzie ocena, czy dokonany wybór nie był dowolny. Odnosząc zatem powyższe do stanu analizowanej sprawy, zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, iż nie można było w tym przypadku zarzucić organom owej dowolności, bowiem zaskarżone decyzje były dostatecznie uzasadnione. W skardze, wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, A. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosił o dopuszczenie dowodów z: opinii J.M., posiadającego uprawnienia w zakresie projektowania dróg, a sporządzonej na zlecenie skarżącego na okoliczność połączenia komunikacyjnego działek nr [...] i [...] z drogą wojewódzką nr [...] w m. [...] oraz z nagrań dokonanych na płycie CD na okoliczność stanu aktualnej komunikacji pojazdów ciężarowych wyjeżdżających z działek należących do skarżącego z drogą wojewódzką. Uszło jednak uwagi strony skarżącej, że zgodnie z art. 106 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny może tylko przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów i to jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości a nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem ani dowód z nagrania na płyty CD, ani dowód z opinii biegłego nie stanowiły dowodu z dokumentu. Stanowiły one bowiem odrębne od dowodu z dokumentu rodzaje dowodów. Ponadto, niezależnie od powyższego, przeprowadzenie powyższych dowodów nie było w ogóle w tym przypadku niezbędne, gdyż, nikt nie twierdził w niniejszej sprawie, że aktualnie wykorzystywany przez skarżącego wyjazd z działki nr [...] na drogę wojewódzką nr [...] był bezproblemowy. Jak czytamy bowiem nawet już w uzasadnieniu decyzji organu I instancji - [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia 30 kwietnia 2018 r. (cyt.): " Zgodnie z opinią Pana J. M. z 27 października 2016 r. w zakresie połączenia komunikacyjnego przedmiotowej działki z drogą wojewódzką, przedłożoną wraz z wnioskiem z 19 grudnia 2017 r. adwokata M.M., obsługa komunikacyjna działki z drogi wojewódzkiej nr [...] poprzez drogę gminną jest bardzo utrudniona dla pojazdów ciężarowych. Tożsamych ustaleń dokonali przedstawiciele zarządcy drogi dnia 6 marca 2018 r. podczas oględzin terenu". Tym niemniej, pomimo tego, decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku A. L. o zezwolenie na lokalizację wnioskowanego zjazdu była legalna. Organ bowiem, po pierwsze, dokonał wyważenia niebezpieczeństwa w ruchu drogowym, jakie stwarza istnienie obecnego skomunikowania działki nr [...] z drogą wojewódzką nr [...], z niebezpieczeństwem, jaki powodował by wnioskowane zjazd, po drugie, podkreślił, że na powstanie zaistniałej sytuacji zasadnicze znaczenie miała okoliczność, iż sam właściciel działki nr [...] własnym, nieprzemyślanym działaniem inwestycyjnym, doprowadził do takiego stanu rzeczy, a po trzecie, wskazał na ewentualną możliwość poprawy status quo poprzez uzyskanie przez skarżącego zgody na wycinkę drzew rosnących w bliskiej odległości od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej. Okoliczność, że stanowisko A. L. nie zyskało aprobaty organów obu instancji i następnie Sądu Wojewódzkiego nie mogła zatem sama z siebie świadczyć o tym, iż organy niedostatecznie wyjaśniły w niniejszej sprawie zachodzący w niej stan faktyczny albo "przekroczyły reguły swobodnej oceny dowodów". Wyjaśnić też trzeba, że zarządy dróg wojewódzkich są jednostkami organizacyjnymi utworzonymi na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 20 ust. 1 ustawy). Celem zaś funkcjonowania tego rodzaju jednostek jest zapewnienie przemieszczania się po drodze pojazdom kołowym przy jednoczesnym zagwarantowaniu optymalnego komfortu, w tym oczywiście bezpieczeństwa, użytkownikom drogi. Skoro zatem ustawodawca zdecydował się na utworzenie tego rodzaju szczególnych, wyspecjalizowanych jednostek organizacyjnych i zostało im powierzone m. in. orzekanie w sprawach udzielania zezwoleń na utworzenie zjazdów na drogi publiczne, to nie można było skutecznie twierdzić, że w sytuacji, w której tego rodzaju organ uznał, że przedmiotowy wniosek A. L. stanowił zagadnienie powszednie dla pracowników w/w jednostki, a zatem zbędne było powoływanie w takim przypadku dowodu z opinii biegłego na okoliczność wpływu proponowanego zjazdu na bezpieczeństwo oraz płynność ruchu drogowego, organ naruszył w sposób istotny art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. W takiej bowiem sytuacji stan istniejący na gruncie, na którym miałby być wybudowany wnioskowany zjazd, był generalnie znany pracownikom organu orzekającego w pierwszej instancji (art. 77 § 4 k.p.a.) a przede wszystkim pracownicy ci posiadali dostateczne kwalifikacje umożliwiające im ocenę czy budowa tej inwestycji mogła być zrealizowana. Nie zachodziła zatem sytuacja, w której dla rozpoznania niniejszej sprawy konieczne było odwoływanie się do wiedzy specjalistycznej, posiadanej przez osobę trzecią (art. 84 § 1 k.p.a.). W rezultacie, biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była skuteczna i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Wniosek uczestniczka postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie został uwzględniony, gdyż nie poniósł on żadnych kosztów w tym postępowaniu.