I OSK 2024/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 4/21 w sprawie ze skargi T.W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia, 24 czerwca 2021 r. (sygn. akt III SA/Po 4/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę T. W.na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 listopada 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych w obrębie [...], gmina [...], oznaczonych na arkuszu mapy numerem działki [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T.W. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art 86 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organów I i II instancji wydanych wadliwie na skutek braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, iż działka nr [...] stanowi las - w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, 2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art 135 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 w zw. z art. 8, 9 i 11 k.p.a. — poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organów I i II instancji wydanych wadliwie na skutek braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, iż działka nr [...] stanowi las - w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, 3) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. — poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organów I i II instancji wydanych wadliwie na skutek braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, iż działka nr [...] stanowi las - w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, 4) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organów I i II instancji wydanych wadliwie na skutek uznania, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w sytuacji, w której one nie wystąpiły; II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w zw. z art. 20 ust. 3 a, ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegające na uznaniu, że nieruchomość strony postępowania oznaczona nr [...] o powierzchni 0,090 ha stanowi las w rozumieniu w/w przepisu, podczas gdy, posiada ona zbyt małą powierzchnię aby mogła zostać uznana za las, gdyż określenie to można odnieść jedynie do nieruchomości o powierzchni co najmniej 0,10 ha. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości przepisanej. Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w zw. z art. 20 ust. 3 a, ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (bez wskazania miejsca publikacji obu ustaw) poprzez (cyt.): "niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie poprzez jego niewłaściwą wykładnię", a także art. 105 § 1 k.p.a. (który - w realiach rozpoznawanej sprawy - miał taki właśnie charakter) oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty te okazały się nieuzasadnione a w części były one całkowicie niezrozumiale. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych wyjaśnić należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., uwarunkowane było oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji. Dodać bowiem w tym miejscu wypada, że przepisy zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) jak również art. 151 p.p.s.a stanowią tylko formalną podstawę dla wyroków wydawanych w postępowaniu sądowoadministarcyjnym a wydanie wyroku na ich podstawie jest uwarunkowane od oceny prawnej, którą wyraził w danej sprawie sąd wojewódzki. Skoro zaś w analizowanej sprawie Sąd Wojewódzki oddalił skargę T. W. to – co do zasady – nie mógł stosować przepisu art. 135 p.p.s.a. Ponadto całkowicie nie były zrozumiałe zarzuty oparte na przepisach ustaw: Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 k.p.a. Zarzuty te skarżący generalnie uzasadniał tym, że w toku postępowania administracyjnego, na skutek jego przeprowadzenia w sposób wadliwy, organ w sposób nieuprawniony przyjął, że działka nr [...] położona w obrębie [...], gmina [...], stanowiła las. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku zaskarżona decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 listopada 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 20 sierpnia 2020 r. została wydana w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem T.W. o ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych w obrębie [...], gmina [...], oznaczonych jako działka nr [...]. Tego rodzaju wniosek strona skarżąca wniosła w dniu 28 lutego 2020 r. po wcześniejszym złożeniu innego wniosku, to jest wniosku o dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie dotychczasowego klasoużytku: "lasy klasy V (LsV)" na użytek gruntowy: "grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr)" dla w/w działki nr [...]. Następnie jednak wspomniany wniosek z dnia 28 lutego 2020 r. T. W. cofnął w piśmie z dnia 28 kwietnia 2020 r., gdyż oświadczył w nim wprost, że cofa wniosek zawarty w treści jego pisma z dnia 28 lutego 2020 r. Jednocześnie zaś wniósł o rozpoznanie sprawy na podstawie wcześniej zgłoszonego wniosku (to jest wniosku o dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków). W takiej sytuacji Starosta [...] uznał, że wycofanie wniosku o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki nr [...] stanowiło przesłankę umorzenia tegoż postępowania, gdyż w chwili wycofania wniosku postępowanie to stało się bezprzedmiotowe – w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Pogląd ten podzielił następnie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Jak wyżej to nadmieniono, w skardze kasacyjnej skarżący nie kwestionował wyżej przytoczonych ustaleń faktycznych ani też nie kwestionował tego, iż postępowanie dotyczące gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowiło odrębne postępowanie w stosunku do postępowania o dokonanie aktualizacji wpisu w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej zmiany użytku. Nie zgadzał się jedynie z tym, że przedmiotowa działka była wykazana w ewidencji gruntów i budynków jako grunt leśny. W związku z tym skład orzekający uznał, że zarzuty kasacyjne zarówno procesowe, jak i oparte na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w zw. z art. 20 ust. 3 a, ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne były w tej sprawie całkowicie pozbawione doniosłości prawnej, gdyż podstawą prawną wydanych w tym przypadku decyzji nie były przepisy w/w ustaw materialnoprawnych. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego art. 105 § 1 k.p.a. wyjaśnić należy, że zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części. Słusznie zaś, Sąd Wojewódzki zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego - w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. – można mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem, że w sprawie występują tego typu przeszkody, które uniemożliwiają wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W ocenie składu orzekającego, skoro postępowanie o dokonanie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów zostało zainicjowane wnioskiem strony a następnie wniosek ten strona cofnęła, to zaistniała przeszkoda do rozstrzygania w tym postępowaniu w sposób merytoryczny a fakt ten uzasadniał wydanie decyzji formalnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. ----------------------- 4