I OSK 2048/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 24/23 w sprawie ze skargi A.P. i W.P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 2 listopada 2022 r., nr NRŚ-OR.7536.9.2022.ASi w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.P. i W.P. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ) z 2 listopada 2022 r., nr NRŚ-OR.7536.9.2022.ASi, w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wyrokiem z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 24/23, oddalił skargę w całości. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył W.P. (dalej: skarżący kasacyjnie) zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 11 ust. 1 i § 11 ust. 2 pkt 4 lit. e uchwały Nr XVII/106/12 Rady Gminy Oleśnica z dnia 28 lutego 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obrębu N., co doprowadziło do zwolnienia inwestora z obowiązku wykazania lub przyjęcie w braku wykazania – że w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja szczególnie uzasadniona względami technicznymi bądź bezpieczeństwa, wskutek czego ma on prawo uzyskać określone decyzją wojewody prawo. Podnosząc powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Ponadto wniesiono o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji wojewody. Nadto skarżący zrzekł się rozprawy w przedmiotowym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 września 2023 r., sygn. akt I OSK 2048/23, odrzucił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku oraz umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Przypomnieć należy, że inwestor wystąpił o zgodę na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będącej własnością skarżących w ramach inwestycji pod nazwą "Modernizacja gazociągu relacji J.-N.". Przewiduje ona wybudowanie i posadowienie m.in. na przedmiotowej nieruchomości gazociągu stalowego wysokiego ciśnienia (powyżej 1,6 Mpa) i średnicy DN 150 mm. W ramach inwestycji wykonany ma zostać gazociąg wysokiego ciśnienia z obiektami towarzyszącymi i infrastrukturą niezbędną do jego obsługi. Swoim przebiegiem nawiązuje on do gazociągu istniejącego [...], który po wykonaniu inwestycji zostanie wyłączony z użytkowania. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania, co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych. W konsekwencji oceniając zarzuty błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego Sąd Kasacyjny musi brać pod uwagę stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że dokonał błędnej wykładni art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 11 ust. 1 i § 11 ust. 2 pkt 4 lit. e uchwały Nr XVII/106/12 Rady Gminy Oleśnica z dnia 28 lutego 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obrębu N. (dalej: MPZP), co doprowadziło do stwierdzenia o zwolnieniu inwestora z obowiązku wykazania lub przyjęcie w braku wykazania – że w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja szczególnie uzasadniona względami technicznymi bądź bezpieczeństwa, wskutek czego ma on prawo uzyskać określone decyzją wojewody prawo. Obowiązek wykazania tego rodzaju sytuacji wynika zdaniem strony skarżącej kasacyjnie z § 11 ust. 1 MPZP. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1889 ze zm.; dalej jako "u.g.n.") w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis § 11 ust. 1 MPZP stanowi, że docelowo przyjmuje się zasadę, iż wszystkie liniowe elementy infrastruktury technicznej wraz z towarzyszącymi urządzeniami, do poszczególnych obiektów, powinny być usytuowane pod lub nad ziemią (linie elektroenergetyczne niskiego i średniego napięcia napowietrzne lub kablowe oraz telefoniczne wyłącznie kablowe) z wyłączeniem trafostacji oraz znajdować się w liniach rozgraniczających dróg i ulic lub innych przestrzeni publicznych za zgodą zarządcy drogi. W sytuacjach szczególnie uzasadnionych względami technicznymi bądź bezpieczeństwa dopuszcza się przeprowadzenie sieci poza układem ulic. Zgodnie natomiast z § 11 ust. 2 pkt 4 lit. e MPZP w granicach terenu określonego na rysunku MPZP, zarządca sieci jest uprawniony do zapobiegania działalności mogącej mieć negatywny wpływ na jej trwałość i prawidłową eksploatację, ustala się obowiązek uzgodnienia z zarządcą sieci lokalizacji obiektów położonych stycznie do strefy przed wydaniem pozwolenia na budowę, zakazuje się lokalizacji wszelkiej zabudowy, obowiązek zapewnienia swobodnego dojazdu do sieci infrastruktury technicznej oraz swobodnego przemieszczania się wzdłuż gazociągu, dopuszcza się prowadzenie sieci podziemnego uzbrojenia technicznego po uzgodnieniu ich przebiegu i na warunkach określonych przez zarządcę sieci gazowej, określa się zakaz sadzenia drzew i krzewów w pasie 4 m (po 2 m od osi gazociągu) podczas eksploatacji oraz zakaz prowadzenia działalności mogącej zagrozić trwałości gazociągu podczas eksploatacji. Sąd I instancji uznał, że § 11 ust. 1 MPZP przewiduje normę ogólną, która doznaje wyjątków przewidzianych w innych ustaleniach MPZP, zwłaszcza dedykowanych konkretnym urządzeniom infrastruktury technicznej. Wskazał, że skoro mocą § 11 ust. 2 pkt 4 lit. e MPZP przy uwzględnieniu załącznika graficznego wyznaczono konkretną strefę przebiegu sieci gazowej na terenach objętych MPZP, umożliwiając tam realizację uzbrojenia technicznego, to lokalizowanie w takim miejscu sieci gazowej nie może być uznane za niezgodne z MPZP. Regulacja z § 11 ust. 2 pkt 4 lit. e MPZP stanowi bowiem unormowanie szczególne wobec ustaleń z § 11 ust. 1 MPZP. Organy nie miały zatem obowiązku przeprowadzania ustaleń, czy w okolicznościach sprawy wystąpiły szczególnie uzasadnione względy techniczne bądź bezpieczeństwa w rozumieniu § 11 ust. 1 MPZP. Sąd I instancji wskazał dodatkowo, że sprzeczności przebiegu planowanego gazociągu z MPZP nie sposób się też dopatrzyć w rolnej i jednorodzinnej funkcji nieruchomości skarżących. MPZP dopuszcza bowiem lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej zarówno w obrębie terenów [...] jak i [...] (zob. § 14 ust. 1 pkt 2 lit.d oraz § 24 ust. 1 pkt 2 MPZP). Strona skarżąca kasacyjnie uważa natomiast, że zakres normowania jak i dyspozycja przepisu § 11 ust. 2 pkt 4 lit. e MPZP w ogóle nie kolidują z regulacją zawartą w § 11 ust. 1 MPZP. To, że regulacja § 11 ust. 2 pkt 4 lit. e MPZP dotyczy gazu, nie oznacza w ogóle, że jest to Iex specialis do § 11 ust. 1 MPZP, który ma tu być legi generali. W ocenie Sądu Kasacyjnego stanowisko prezentowane przez stronę skarżącą kasacyjnie nie jest prawidłowe. Należy podkreślić, że skoro w § 11 ust. 1 MPZP jest mowa o sposobie usytuowania liniowych elementów infrastruktury technicznej, to unormowanie to odnosi się również do sieci gazowej, która niewątpliwie jest zaliczona do elementów infrastruktury technicznej. W sytuacji, gdy w przepisie § 11 ust. 2 pkt 4 lit. e MPZP przy uwzględnieniu załącznika graficznego wyznaczono konkretną strefę przebiegu sieci gazowej na terenach objętych MPZP, umożliwiając tam realizację uzbrojenia technicznego, to przepis ten należy uznać za przepis szczególny w stosunku do przepisu § 11 ust. 1 MPZP w takim zakresie, w jakim przepis § 11 ust. 2 pkt 4 lit. e MPZP wprowadza odstępstwa od zawartego w § 11 ust. 1 MPZP unormowania dotyczącego sposobu usytuowania liniowych elementów sieci gazowej. Tak więc w takim zakresie przepis § 11 ust. 2 pkt 4 lit. e MPZP jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu § 11 ust. 1 MPZP. Oznacza to, że organy nie miały obowiązku przeprowadzania ustaleń, czy w okolicznościach sprawy wystąpiły szczególnie uzasadnione względy techniczne bądź bezpieczeństwa w rozumieniu § 11 ust. 1 MPZP, zaś Sąd I instancji akceptując stanowisko organów nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 11 ust. 1 i § 11 ust. 2 pkt 4 lit. e uchwały Nr XVII/106/12 Rady Gminy Oleśnica z dnia 28 lutego 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obrębu N. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.