I OSK 2062/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 192/24 w sprawie ze skargi Gminy Miasta O. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 grudnia 2023 r., nr NRŚ-OR.7534.11.2023.KMa w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty O. z 24 maja 2023 r., nr SN.683.1.2020.KT; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy Miasta O. kwotę 2211 (słownie: dwa tysiące dwieście jedenaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 192/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę Gminy Miasta O. (dalej również: "Gmina", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Wojewody Dolnośląskiego (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "Wojewoda") z 27 grudnia 2023 r., nr NRŚ-OR.7534.11.2023.KMa (dalej: "zaskarżony akt/decyzja", "akt/decyzja z 27 grudnia 2023 r."), utrzymującą w mocy akt Starosty O. (dalej również: "Starosta", "organ I instancji") z 24 maja 2023 r., nr SN.683.1.2020.KT (dalej: "akt/decyzja z 24 maja 2023 r.", "akt/decyzja Starosty"), którym organ I instancji w pkt I. ustalił na rzecz Z.B. (dalej również: "uczestnik postępowania") odszkodowanie w wysokości 38 870 zł za utratę prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]/[...] AM [...], obręb R., miasto O. o powierzchni [...] m2 (dalej również: "sporna działka"); w pkt II. zobowiązał Gminę Miasto O. za zapłaty odszkodowania ustalonego w pkt I. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy. Wnioskiem z 24 lutego 2020 r. Z.B. wystąpił o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...]/[...] AM-[...], wywłaszczoną - jego zdaniem - decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. (dalej również: "Kierownik Urzędu Rejonowego") z 2 czerwca 1997 r., nr Gg.7412-B/53/97, zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność ww. uczestnika, położonej w O. , obręb R., oznaczonej jako działka nr [..]/[...] AM [...] o powierzchni [...] m2, "(...) na następujące działki: nr [...]/[...] o pow. [...] m2, nr [...]/[...] o pow. [...] m2, nr [...]/[...] o pow. [...] m2, nr [...]/[...] o pow. [...] m2 - droga..." (dalej również: "decyzja z 2 czerwca 1997 r.", "akt/decyzja podziałowa"). W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że projekt podziału jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla osiedla "R.-P.", uchwalonego przez Radę Miejską w O. Uchwałą nr VI/47/94 z 17 listopada 1994 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wrocławskiego Nr 13, poz. 105 z 15 grudnia 1994 r. (dalej również" mpzp", "plan"). Akt podziałowy stał się ostateczny z 4 czerwca 1997 r. Decyzją z 2 września 2020 r., nr SN.683.1.2020, Starosta umorzył postępowanie administracyjne wszczęte ww. żądaniem, wskazując na brak podstaw do ustalenia odszkodowania, ponieważ przejście prawa własności działki nr [...]/[...], w zamian za którą wnioskodawca domaga się rekompensaty, nastąpiło na mocy umowy sprzedaży z 12 czerwca 1997 r. - nie zaś z mocy ww. decyzji podziałowej. Zdaniem Starosty powyższe wykluczało orzekanie w tym zakresie w trybie administracyjnym. Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu odwołania Z.B., decyzją z 9 lipca 2021 r., nr NRŚ-OR.7534.43.2020.AB uchylił ww. akt Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzję tę zakwestionowała Gmina, wnosząc sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wyrokiem z 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 370/21, WSA uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji, w uzasadnieniu wskazując m.in., że Wojewoda nie wyjaśnił z jakich powodów nie zastosował art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), gdy postępowanie uzupełniające mógł przeprowadzić samodzielnie, wobec czego decyzja była przedwczesna. W efekcie powyższego, Wojewoda, decyzją z 8 sierpnia 2022 r., nr: NRŚ-OR.7534.43.2020.AB, ponownie uchylił decyzję Starosty z 2 września 2020 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, decyzją z 24 maja 2023 r., ustalił na rzecz Z.B. odszkodowanie we wskazanej na wstępie wysokości. Odwołanie od tego aktu wniosła Gmina. Zaskarżoną do WSA we Wrocławiu, decyzją z 27 grudnia 2023 r., Wojewoda - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm., dalej: "uggwn") w zw. z art. 233, art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 pkt 1 i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej: "ugn") - po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta O. od opisanej decyzji Starosty utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 2 czerwca 1997 r. powstała m.in. działka nr [...]/[...], która stała się następnie przedmiotom obrotu cywilnoprawnego (12 czerwca 1997 r. została sprzedana M.N., następnie, w wyniku zawarcia umowy zamiany z 1 października 1998 r., stała się własnością K.Ł. i J.Ł., a ostatecznie - 23 marca 2004 r. została nabyta przez Gminę O.). Podkreślił, że rozpoznawana sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]/[...] - utworzoną w trybie art. 10 ust. 5 uggw, przytaczając treść tego przepisu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadkach, gdy nie doszło do ustalenia odszkodowania o jakim mowa w ww. regulacji uggwn, należy uwzględnić przepis intertemporalny (art. 233 ugn), który stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ugn, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Skonstatował, że zastosowanie znajduje zatem art. 98 ust. 3 ugn, stosownie do którego za działkę (przejętą w trybie art. 10 ust. 5 uggw) przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (art. 98 ust. 3 ugn). Następnie Wojewoda wskazał, że organ prowadzący postępowanie w trybie art. 98 ust. 3 ugn, w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić, czy wraz z ostatecznością decyzji podziałowej, ex lege zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności gruntu oraz zbadać, czy złożenie wniosku o wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania poprzedziły bezskuteczne rokowania w tym zakresie, które winny zostać udokumentowane. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślił, że skoro skutki podziału, o jakich mowa w art. 98 ust. 1 ugn, zachodzą z mocy samego prawa, to wydawanie rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim zadecydował sam ustawodawca - wiążąc z hipotezą danej normy prawnej określony skutek zachodzący ex lege - nie leży w kognicji organów administracji publicznej, ani sądu orzekającego o podziale. Zdaniem organu II instancji, zaistnienie skutku z art. 98 ust. 1 ugn, nie jest warunkowane dokonaniem wpisu w księdze wieczystej, gdyż nabycie gruntu w tym trybie następuje z mocy prawa, a zatem wpis prawa własności ma jedynie charakter deklaratoryjny. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że oceny wystąpienia quasi wywłaszczeniowego skutku decyzji podziałowej wydanej w trybie uggw, należy dokonać według przesłanek wynikających z art. 10 ust. 1 i ust. 5 uggw, z uwzględnieniem - podczas ich wykładni - przepisów prawa w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. W tym aspekcie podał, że art. 10 ust. 5 uggw odnosi się do "budowy ulic", nie "dróg publicznych" i jednoznacznie określa podmiot nabywający prawo własności gruntu - "gminę", niezależnie przy tym od "kategorii" takiej ulicy (drogi) - zdefiniowanej w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r., Nr 14, poz. 60 ze zm., dalej: "udp"). Skutków podziału nie zróżnicowano zatem ze względu na kategorię "dróg publicznych", sklasyfikowanych w art. 2 ust. 1 udp, jako drogi: 1) krajowe, 2) wojewódzkie, 3) gminne oraz lokalne miejskie, 4) zakładowe. W konkluzji Wojewoda - przytaczając definicję ulicy z art. 4 ust. 1 pkt 2 udp - stwierdził, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 udp, nie wszystkie "ulice" były "drogami". Następnie przytoczył stanowisko Sądu Najwyższego (dalej również: "SN") wyrażone w wyroku sygn. akt IV CK 418/05 z 6 kwietnia 2006 r., że skoro uggw nie definiuje pojęcia "ulicy", to należy je interpretować zgodnie ze znaczeniem nadanym mu w przyjętej miesiąc wcześniej udp. Zdaniem SN, użycie w art. 10 ust. 5 uggw wyłącznie pojęcia "ulic", wskazuje na wyraźny zamiar ograniczenia zakresu quasi wywłaszczenia, tylko do takich ogólnie dostępnych dróg, które - w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 udp - są przeznaczone do obsługi bezpośredniego otoczenia. Na poparcie powyższej tezy przytoczył orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które uwzględniały ww. stanowisko SN. Dalej Wojewoda, szeroko przedstawiając różnicę pomiędzy ogólnymi i szczegółowymi mpzp podkreślił, że art. 10 ust. 1 uggw wymagał zgodności z planem (ogólnym, bądź szczegółowym). Wskazał, że aby stwierdzić, że doszło do wystąpienia quasi wywłaszczeniowego skutku podziału, należy ustalić łączne spełnienie dwóch warunków: 1. wydzielona działka musiała być przeznaczona w planie miejscowym pod budowę nowego odcinka ogólnodostępnej "ulicy", służącej obsłudze bezpośredniego otoczenia, w tym innych działek wyodrębnionych tym samym podziałem - której docelowa funkcja spełniała kryteria uznania jej za "drogi gminne oraz lokalne miejskie", de facto publiczne drogi gminne; 2. podział musi być dokonany na wniosek właściciela (bądź użytkownika wieczystego). Odnosząc powyższe do tej sprawy Wojewoda, na podstawie pisma Gminy z 20 stycznia 2022 r., wskazał, że zgodnie z wypisem z mpzp z 1994 r., nieruchomość przed podziałem, stanowiąca działkę nr [...]/[...], znajdowała się w jednostce strukturalnej o symbolu: 75 MNp, 76 MN oraz w drodze kołowej. Działka nr [...]/[...], w dniu 4 czerwca 1997 r. (data ostateczności decyzji podziałowej), objęta była przeznaczeniem - jezdnia dróg kołowych. Podał, że aby jednoznacznie ocenić, jakim przeznaczeniem objęta była działka nr [...]/[...] w dniu wydania decyzji podziałowej, sporządził we własnym zakresie: fragment mapy ewidencyjnej dla terenu działki nr [...]/[...] według stanu na dzień 2 czerwca 1997 r. i projekt podziału nieruchomości zatwierdzony decyzją podziałową - na przeźroczystym podkładzie. Zestawienie tych dokumentów z częścią graficzną planu miejscowego (w tożsamej skali 1:1000) doprowadziło do konkluzji, że sporna działka w dniu wydania decyzji podziałowej znajdowała się na terenie jezdni dróg kołowych i niedefiniowanego normatywnie obszaru, zlokalizowanego pomiędzy jezdnią drogi kołowej, a terenami oznaczonymi symbolami MN i MNp. Z faktu występowania w obrębie ww. niezdefiniowanego obszaru, zgodnie z rysunkiem planu, szpalerów drzew, wywiedziono, że stanowi on pas zieleni na terenie komunikacji z ppkt 4 części tekstowej planu. Organ odwoławczy przytoczył następnie definicję pojęcia "droga" z obowiązującego wówczas art. 4 ust. 1 pkt 1 udp, konstatując, że ww. pas zieleni wraz z jezdnią dróg kołowych tworzyły drogę. W świetle zaś zaprezentowanych wyżej okoliczności Wojewoda uznał, że niewątpliwie, droga planowana na działce nr [...]/[...] w istocie stanowiła ulicę, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 udp oraz art. 10 ust. 5 uggw. Zdaniem organu, przebiegała ona przez obszar zabudowy osiedla "R.-P." w O. (ze względu na szerokość jezdni, tj. 5 m należało ją uznać, zgodnie z częścią tekstową mpzp, za drogę dojazdową na terenach mieszkaniowych), obejmowała obszar, na którym wcześniej nie istniała ulica, tj. wydzielona została "nowa ulica". W ocenie Wojewody świadczyło o powyższym zaświadczenie z ewidencji gruntów z 21 maja 2019 r. wskazujące, że sposób użytkowania działki to "grunty rolne zabudowane" oraz wyrys z mapy, na której sporządzono projekt podziału. Organ II instancji podał, że "ulica" zapewniała dojazd m.in. do pozostałych, powstałych na skutek podziału, parceli. W efekcie przyjęto, że w dniu uzyskania przez decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego przymiotu ostateczności (4 czerwca 1997 r.), działka nr [...]/[...] przeszła z mocy prawa, w trybie art. 10 ust. 5 uggw, na rzecz Gminy. Wojewoda nadmienił, że przeniesienie prawa własności tej działki na mocy umowy sprzedaży z 12 czerwca 1997 r. nie wykluczyło możliwości orzeczenia o odszkodowaniu. Podobnie bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt nabycia tejże działki przez Gminę - 23 marca 2004 r. Wobec zaistnienia skutku wywłaszczeniowego z mocy prawa, w tej sprawie nie ma znaczenia obrót nieruchomością dokonany po dniu uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności. Wojewoda ocenił dalej, że nie ziściło się ustalenie wysokości odszkodowania na drodze cywilnoprawnej - nie doszło do uzgodnienia i wypłaty odszkodowania. Dalej wskazał, że Burmistrz Miasta O., działający w imieniu Gminy, w piśmie z 16 stycznia 2020 r. odmówił wypłaty odszkodowania, wskazując, że z treści decyzji podziałowej nie wynika jakoby działka nr [...]/[...] była przeznaczona pod drogę publiczną, a poza tym została ona nabyta przez Gminę na podstawie umowy kupna - sprzedaży z 23 marca 2004 r. W konsekwencji powyższych rozważań Wojewoda uznał, że w sprawie spełnione są materialnoprawne przesłanki uzasadniające ustalenie wysokości odszkodowania. Następnie szeroko opisano treść i podstawy prawne sporządzenia operatu szacunkowego z 28 grudnia 2023 r., podając również orzecznictwo sądów w tym zakresie. Końcowo organ odwoławczy ocenił, że został on sporządzony prawidłowo, zatem należało przyznać mu moc dowodową, co do wartości wywłaszczonej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniosła Gmina. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę, uznając, że kwestionowana decyzja odpowiada prawu. W uzasadnieniu szeroko przytoczył treść aktu Wojewody (29 stron uzasadnienia), w części prawnej (4 strony uzasadnienia) podał treść: art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.; dalej: "pusa") i art. 134 ppsa oraz wskazał na możliwość uchylenia aktu organu z mocy art. 145 § 1 ppsa. Dalej określił podlegający kontroli akt Wojewody i jego podstawę prawną (w tym art. 10 ust. 5 uggwn, przytaczając treść tego przepisu). Następnie wskazał orzecznictwo sądów administracyjnych, które uznał za potwierdzające prawidłowość decyzji organu odwoławczego. Odnosząc się do kwestii kluczowych dla rozpoznania sprawy, stwierdził, że domniemanie, wynikające z wiary publicznej ksiąg wieczystych pozostaje bez znaczenia ma dla wyniku kontrolowanego postępowania. Zdaniem WSA, cyt.: "Skoro z mocy prawa prawo własności działki przeszło na skarżącą w dacie ostateczności podziałowej, to podmiot, któremu tę własność "odjęto" winien otrzymać z tego tytułu odszkodowanie i w związku z tym organy postąpiły prawidłowo. Dodać także można, ze artykuł 10 ust. 5 u.g.g.w.n. nie wymaga skomplikowanej wykładni, a ponadto jej wynik nie jest rozbieżny w judykaturze." (str. 31 uzasadnienia, karta 68 akt sąd.). Za bezsporne WSA uznał, że w związku z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z 2 czerwca 1997 r. powstała m.in. działka nr [...]/[...]. Zdaniem Sądu I instancji, decyzja została wydana na podstawie art. 10 ust. 5 uggwn, a nowowydzielona nieruchomość przeznaczona była pod budowę nowej ulicy (drogi). Sąd wojewódzki zauważył przy tym, że istotnie w treści tej decyzji napisano "działka [...]/[...] – droga", jednak w świetle obowiązującego w tamtym czasie mpzp, działka [...]/[...] przeznaczona była pod jezdnię drogi kołowej. Powyższe, zdaniem WSA, potwierdza: wypis z nieobowiązującego mpzp zawarty w piśmie Gminy z 20 stycznia 2022 r., w którym wprost wskazano, że działka [...]/[...] AM-[...], obręb R. w O. zgodnie z planem jest oznaczona jako jezdnia dróg kołowych. Skoro zaś Kierownik Urzędu Rejonowego w uzasadnieniu decyzji podziałowej potwierdził zgodność projektu z obowiązującym planem, to także z przeznaczeniem działki nr [...]/[...]. Sąd I instancji skonstatował, że decydująca jest tu treść obowiązującego mpzp. Bezsporne jest również i to, że nie wypłacono z tego tytułu odszkodowanie. Zauważył również, że sam skutek przejścia prawa własności działki przeznaczonej pod ulicę (wedle obecnie obowiązujących przepisów pod drogę publiczną) pozostawał poza kompetencją organu zatwierdzającego projekt podziału i nie był objęty zakresem jego władztwa administracyjnego. Co istotne, fakt zaniechania ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej nie miał wpływu na zdarzenie prawne, w postaci zmiany właściciela działki, a ta z kolei okoliczność pociąga za sobą obowiązek odszkodowawczy po stronie Gminy. W kwestii zarzutu przedawnienia roszczenia, WSA podzielił dotychczasowe, jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, w świetle którego ani z przepisów uggwn, ani też z przepisów obecnie obowiązującej ugn nie wynika, aby uprawnienie dochodzenia odszkodowania za odjęcie prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, miało ulegać przedawnieniu. Za nieskuteczne uznano również zarzuty naruszenia przez organy prawa materialnego, a także przepisów postępowania określających zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Zdaniem Sądu I instancji, zebrany on został w sposób należyty, wystarczający do uznał wydania rozstrzygnięcia w zakresie wniosku. W rezultacie WSA za prawidłową ocenę organów obu instancji, że ustawowym skutkiem wydania decyzji z 2 czerwca 1997 r. było przejście z mocy prawa na Gminę prawa własności działki ew. nr [...]/[...] z dniem, kiedy decyzja ta stała się ostateczna, jak również, że uczestnikowi należne jest odszkodowanie za działkę wydzieloną pod ulicę. Po powyższej konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w pełni podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, zgodnie z którym dokonując wykładni przepisu art. 10 ust. 5 uggwn należy rozróżniać pojęcia "ulica" i "droga publiczna". Wyjaśnił, że ustawodawca posłużył się tylko tym pierwszym pojęciem, nie zawarł przy tym jego definicji w uggwn, wobec czego należało posłużyć się definicją tych pojęć wyrażonymi w udp. W konsekwencji Sąd wojewódzki uznał, że na gruncie art. 10 ust. 5 uggwn, cyt.: "(...) jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne jest natomiast, by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości." - na poparcie powyższego stwierdzenia wyliczono sygn. spraw wyroków SN i NSA. Końcowo WSA stwierdził bezzasadność zarzutu "wygenerowania" przez Wojewodę dowodu w postaci podkładu mapowego - wskazując, że art. 75 § 1 kpa pozwala, jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zatem organ odwoławczy, wykonując "podkład mapowy" działał w granicach i na podstawie prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina, kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa"), zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), tj.: a) art. 117 i 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm., dalej: "kc") w zw. z art. 10 ust. 5 uggwn, cyt.: "(...), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że roszczenie odszkodowawcze z art. 10 ust. 5 uggwn nie ma charakteru cywilnoprawnego i nie znajdują zastosowania przepisy art. 117 i 118 KC, w sytuacji gdy jest to roszczenie cywilne i z tego powodu uległo ono przedawnieniu;" b) art. 10 ust. 1 i 5 uggwn, cyt.: "- poprzez jego zastosowanie - podczas gdy ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej art. 10 ust. 5 uggwn, tj. popełnienie tzw. błędu w subsumpcji; - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przypisaniu organowi administracji publicznej, ustalającemu wysokość odszkodowania, samodzielnej kompetencji do dokonywania ustaleń w zakresie przejścia "z mocy prawa" prawa własności, podczas gdy z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (dopisek NSA: ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; Dz. U. z 2023 r., poz. 1984; dalej: "ukwh") wynika domniemanie prawne rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a procedura jego obalenia wynika wprost z art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, i kompetencja w tym zakresie jest przypisana wyłącznie sądowi wieczystoksięgowemu;" c) art. 98 ust. 1 i 3 ugn, cyt.: "(...) poprzez jego zastosowanie w związku z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami - podczas gdy norma intertemporalna art. 233 ugn nie powinna mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż przed wejściem z życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie toczyło się niniejsze postępowanie, nie zostało wszczęte i nie posiadało statusu niezakończonego, a tylko jedynie do takiego może mieć zastosowanie art. 233 ugn stanowiący pomost do zastosowania art. 98 ust. 1 i 3 ugn;" d) art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 ugn, cyt.: "(...) poprzez jego błędną wykładnię;" 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 ppsa), tj.: a) art. 141 § 4 ppsa, cyt.: "- gdyż uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, bowiem w ramach przedstawienia stanu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wskazał jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2024r., sygn. akt III OSK 2040/22 publ. LEX nr 3729094; wyrok NSA z dnia 13 marca 2024r., sygn. akt III OSK 3171/21, publ. LEX nr 3695058; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2024r. sygn. Akt III OSK 1481/22, publ. LEX nr 3717076 ), a nadto uzasadnienie wyroku zawiera lakoniczne stwierdzenia, nie pozwalające na prześledzenie toku rozumowania Sądu;" b) art. 133 § 1 ppsa, cyt.: "- poprzez uchybienie zasadzie wyrokowania na podstawie akt sprawy i uznanie za prawidłowy "dowód" sporządzony przez administracyjny organ odwoławczy w toku prowadzonej instancyjnej kontroli decyzji Starosty O., tj. orzekanie na podstawie dowodu niewynikającego z akt sprawy oraz poprzez pominięcie treści decyzji podziałowej oraz treści księgi wieczystej;" c) art. 133 ppsa w zw. z art. 75 ust. 1, art. 77 i art. 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "kpa"), cyt.: "(...) poprzez objęcie postępowaniem dowodowym dokumentu nie istniejącego w sprawie oraz braku rozstrzygnięcia wątpliwości faktycznych na korzyść strony - Gminy Miasto O.;" d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 10 ust. 5 uggwn, cyt.: "(...) poprzez oddalenie skargi w wyniku uznania, że spełnione zostały przesłanki przewidziane w art. 10 ust. 5 uggwn do ustalenia odszkodowania za qasi wywłaszczoną nieruchomość, podczas gdy materiał dowodowy sprawy nie pozwala na uznanie, że wydzielona wskutek podziału działka nr [...]/[...] AM [...], obręb R. przeznaczona była pod budowę nowej ulicy, co winno prowadzić do uwzględnienia skargi w całości;" e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 98 ust. 5 ugn, cyt.: "(...) poprzez uznanie, że ten ostatni przepis ma zastosowanie w sprawie i że wydzielona wskutek podziału działka nr [...]/[...] AM [...], obręb R., była przeznaczona pod drogę publiczną;" f) art. 6, art. 7, art. 7a i art. 8 kpa, cyt.: "(...) poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy organ II instancji uchybił naczelnym zasadom procedury administracyjnej;" g) art. 106 § 3 i § 5 ppsa w zw. z art. 2352 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (na datę wydania decyzji Wojewody: Dz. U. z 2023 r., poz. 1550 ze zm., dalej: "kpc"), poprzez cyt.: "(...) jego błędne zastosowanie co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na uznaniu, że cyt: "domniemanie, wynikające z wiary publicznej ksiąg wieczystych nie ma dla wyniku kontrolowanego postępowania znaczenia" mimo, że Sąd ustalił że "niesporne i poparte odpowiednimi dokumentami pozostaje także, że działka poszła w obrót cywilnoprawny", bowiem z dokumentów z ksiąg wieczystych wynika bezspornie, że przejście własności działki z mocy prawa na Gminę Miasto O. nie miało miejsca, a strona przeciwna nie dokonała obalenia tego domniemania we właściwym trybie, ani przed właściwym organem;" h) art. 154 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, cyt.: "(...) polegające na zaniechaniu stwierdzenia nieważności decyzji w części pomimo wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 KPA, tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w zakresie dokonania rozstrzygnięcia w sprawie cywilnej - czyli rozstrzygnięcie o prawie własności, która administracji nie została powierzona do załatwienia, tzn. ustalenie samodzielnie skutku cywilnego przejścia z mocy prawa własności nieruchomości działki nr [...]/[...], AM 21, obręb R., Miasto O., w związku z uprawomocnieniem się decyzji podziałowej z dnia 2 czerwca 1997 r. nr Gg.7412-B/53/97, do czego organ nie posiadał kompetencji;" i) art. 233 ugn, cyt.: "(tj. Dz.U. z 2024r., poz. 1145) - przez błędną jego wykładnię, tj. poprzez uznanie że ten przepis intertemporalny ma zastosowanie do niniejszej sprawy, podczas gdy przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie toczyło się niniejsze postępowanie, które nie zostało zakończone." Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o cyt.: "(...) zasądzenie na rzecz Gminy Miasto O. kosztów postępowania wg norm przepisanych." W środku zaskarżenia wyroku zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów. Organ i uczestnik postępowania nie przedstawili odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ i uczestnik postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądali jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami, tj.: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Skargą kasacyjną wniesioną w tej sprawie objęto zarzuty w ramach obu podstaw określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 ppsa. W tej sytuacji pierwszeństwo kontrola subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego jest możliwa dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. W tej sprawie treść zarzutów procesowych jest bezpośrednio powiązana z przyjętą przez WSA wykładnią norm prawa materialnego, rzutując jednocześnie na ich zastosowanie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny za stosowne uznał dokonać łącznej ich oceny. Rozpoznając skargę kasacyjną w powyżej zakreślonych granicach stwierdzić należy, że jej argumentacja jest zasadna, w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonego wyroku, kwestionowanej decyzji Wojewody oraz aktu Starosty. Analizując stan faktyczny i prawny tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że kluczowym i rozstrzygającym jej wynik będzie ustalenie, czy w wyniku decyzji podziałowej z 2 czerwca 1997 r., doszło do odjęcia Z.B. prawa własności (wywłaszczenia) działki nr [...]/[...] - na skutek wydzielenia jej pod budowę ulicy z nieruchomości, która podlegała podziałowi (działki [...]/[...]) - i przejścia z mocy art. 10 ust. 5 uggwn tego prawa na rzecz Gminy Miasta O. Przedmiot sporu sprowadza się zatem do kwestii ustalenia, komu po podziale przysługiwało prawo własności działki ewidencyjnej nr [...]/[...], która to działka powstała w wyniku ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nr [...]/[...]. Tak więc analiza i ocena ww. aktu podziałowego - w części przypisania nowopowstałej działce nr [...]/[...] charakteru projektowanej "ulicy" - stanowić mogła podstawę ewentualnego roszczenia odszkodowawczego. Jedynie bowiem stwierdzenie zaistnienia skutku wywłaszczeniowego w obrębie tego gruntu (zdaniem organów i Sądu I instancji wydzielonego pod ulicę) dawało umocowanie dla ustalenia na rzecz ww. uczestnika postępowania odszkodowania z mocy art. 10 ust. 5 uggwn (obecnie na podstawie art. 129 ust. 5 uggw zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ugn). W tym kontekście odnotować należy, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z 2 czerwca 1997 r., dokonano - na wniosek właściciela - zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w O., przy ul. W. [...], obręb R., działka nr [...]/[...], AM [...], własności Z.B., cyt.: "(...) na następujące działki: nr [...]/[...] o pow. [...] m2, nr [...]/[...] o pow. [...] m2, nr [...]/[...] o pow. [...] m2, nr [...]/[...] o pow. [...] m2 - droga..." (treść decyzji podziałowej; k. 101 akt adm. organu I instancji). Z ww. aktu wynika również, że projekt podziału nieruchomości był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla osiedla "R. P." z 17 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Wrocławskiego z 15 grudnia 1994 r., Nr 13, poz. 105), cyt.: "(...) zgodnie z którym teren dzielonej nieruchomości przeznaczony jest na cele zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Nowoprojektowana działka nr [...]/[...] (...) przechodzi na własność Gminy Miejskiej O. z dniem w którym decyzja o podziale stanie się prawomocna, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości." (vide: ww. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego). Ocena powyższa poprzedzona być powinna gruntowną analizą i weryfikacją aktualizacji - wobec ww. gruntu - przesłanki z art. 10 ust. 5 uggwn, a więc ustaleniem jego przeznaczenia "pod budowę ulicy" w perspektywie treści mpzp z 1994 r. oraz stwierdzeniem, że własność działki nr [...]/[...] przeszła na Gminę Miasto O. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Jedynie bowiem te okoliczności uprawniały następnie do ustalenia odszkodowania na zasadzie art. 129 ust. 5 w zw. z art. 98 ust. 3 ugn. Jeżeli zaś nie doszło do wywłaszczenia brak było podstaw do ustalenia odszkodowania za odjęte na podstawie art. 10 ust. 5 uggwn prawo własności nieruchomości. W tym miejscu odnotować należy, że zaistnienie skutku odjęcia prawa własności nieruchomości podlega weryfikacji na gruncie regulacji obowiązujących w dacie orzekania o podziale. Ww. akt Kierownika Urzędu Rejonowego zapadł zaś z mocy art. 10 ust. 5 uggwn, w myśl którego, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten konstytuuje zasadę, że przejście na rzecz gminy prawa własności działki wydzielonej pod ulicę następowało ex lege (z mocy prawa), przy aktualizacji wpisanych w jego dyspozycję przesłanek. W konsekwencji brak jest potrzeby wydania odrębnej decyzji rozstrzygającej o takim skutku. Przy czym, decyzja wydana w trybie art. 10 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 uggwn, miała charakter związany, gdyż jej zasadniczym zadaniem było potwierdzenie zgodności podziału nieruchomości z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, wskutek ostateczności lub prawomocności aktu podziałowego, nowopowstałe działki przechodziły z mocy prawa na własność właściwej gminy - o ile w mpzp (ogólnym, bądź szczegółowym), przypisać im było można przeznaczenie "pod budowę ulic". Określony w ten sposób podział nieruchomości miał charakter jedynie geodezyjny, konstytuując niejako "pozwolenie" na podział prawny polegający na utworzeniu (w drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowej nieruchomości, nowych nieruchomości. W konsekwencji, organ wydający decyzję zatwierdzającą projekt podziału (w tym wypadku Kierownik Urzędu Rejonowego) nie orzekał o prawie własności, określając w zasadzie jedynie działki wydzielone pod budowę ulic. Aktualizację przesłanek wywłaszczeniowych z perspektywy art. 10 ust. 5 uggwn wobec danej nieruchomości oceniać zatem należy w świetle: 1) treści decyzji podziałowej; 2) przeznaczenia danego gruntu w mpzp "pod budowę ulic" (a więc jego przyporządkowania w planie do kategorii "nowej" ulicy); i - w sytuacji stwierdzenia wydzielenia działki pod ulicę - oceny, czy 3) nowopowstała ulica ma charakter ogólnodostępny z przeznaczeniem do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Przy czym - co zasadnie zauważył Sąd wojewódzki, odnosząc się do stanu prawnego obowiązującego na datę wydania decyzji podziałowej w tej sprawie - ulica taka nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych (vide: wyroki Sądu Najwyższego z 7 sierpnia 1996 r., III ARN 28/96 i z 6 kwietnia 2006 r., IV CK 418/05; oraz np. wyroki NSA z 21 grudnia 2009 r., I OSK 349/09 i z 1 grudnia 2015 r., I OSK 607/14). Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rzeczywiście, w wyniku zatwierdzenia podziału geodezyjnego aktem Kierownika Urzędu Rejonowego z 2 czerwca 1997 r., powstała m.in. działka nr [...]/[...]. Treść tej decyzji wprost wskazuje, że cyt.: "Nowoprojektowana działka nr [...]/[...] (...) przechodzi na własność Gminy Miejskiej O. z dniem w którym decyzja o podziale stanie się prawomocna, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości." - nie jest zatem rozstrzygająca w aspekcie wystąpienia skutku istotnego w świetle art. 10 ust. 5 uggwn - w zakresie objętej wnioskiem odszkodowawczym działki 44/4. W konsekwencji niezbędną stała się weryfikacja przeznaczenia nowopowstałej działki 44/4 "pod budowę ulic" w obowiązującym na datę zatwierdzenia podziału, mpzp. W tym aspekcie, Sąd kasacyjny wskazuje, że: 1) zasadnie - na podstawie oznaczeń graficznych i "legendy" miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dla osiedla "R. – P.", uchwalonego przez Radę Miejską O. uchwałą nr VI/47/94 z 17 listopada 1994 r. – organy przyjęły, że sporna działka stanowiła "jezdnię dróg kołowych". Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 10 ust. 5 uggwn – przejście prawa własności warunkowane było stwierdzeniem przeznaczenia danego gruntu "pod budowę ulic" - nie zaś nieznanego ustawie pojęcia "jezdni dróg kołowych". Skądinąd również trafnie zauważono, że obowiązująca wówczas udp definiowała ulicę (art. 4 ust. 1 pkt 2 udp), jako - drogę na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy określał znaczenie pojęcia "droga lub pas drogowy" - był to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu), a art. 4 ust. 1 pkt 3 udp, wskazywał co należy rozumieć, jako "jezdnię" (część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów). Zauważyć tutaj należy, że prawodawca konstruując art. 4 udp, zawarł w nim definicje pojęć użytych w tej ustawie (tzw. "słowniczek"). W art. 4 ust. 1 pkt 1 udp, podano znaczenie "drogi lub pasa drogowego" (jako pojęcia zakresowo najszerszego), w pkt 3 i pkt 4 – w sposób zawężający stopniowano zakres definicyjny tego pojęcia – od najszerszego ("droga") do określeń węższych znaczeniowo (tu: "ulica", "jezdnia" i "korona drogi"). W konsekwencji "jezdnia" była co najwyżej częścią drogi, nie zaś - jak przyjęły organy i co sanował Sąd I instancji – ulicą w pełnym znaczeniu art. 4 ust. 1 pkt 2 udp. Powyższe jasno wynika z zakresu semantycznego przytoczonych powyżej definicji, pozostając przy tym w zgodzie z przyjętą przez Sąd wojewódzki, słuszną - w ocenie NSA tezą orzecznictwa - że pojęcie "ulica" należy wykładać w sposób ścisły, ograniczający zakres wywłaszczenia jedynie do działek "pod budowę ulic". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane przez organy i WSA, przeznaczenie działki nr [...]/[...] w mpzp – jako "pod budowę ulic" – uznać należy za co najmniej wątpliwe. Jezdni dróg kołowych nie można było bowiem wprost przyporządkować do kategorii "ulicy" w rozumieniu obowiązującej udp i w konsekwencji - art. 10 ust. 5 uggwn. Przy czym Sąd kasacyjny nie neguje, że sporny grunt prawdopodobnie obejmował jezdnię (a więc część drogi, niekoniecznie ulicy) wraz z uwidocznionym w formie rysunku szpalerem drzew - ocenionym przez organ, jako pas zieleni, o którym mowa w części II mpzp "Obowiązujące ustalenia ogólne", pkt 4 "Tereny komunikacji" ppkt 4 części tekstowej planu miejscowego. Powyższe nie przesądza jednak, że działka nr [...]/[...] stanowiła szerszą znaczeniowo od jezdni, projektowaną "ulicę" (pełnego zakresu aktualizacji przesłanek z ww. definicji ulicy nie wykazano, odnosząc się jedynie do wyrysowanych na mapie linii oznaczających jezdnię dróg kołowych i oznaczeń drzew). Więcej, przeznaczenie spornej działki w mpzp - jako "jezdnia dróg kołowych" - przyjęto jedynie na podstawie przebiegu (konkretnie kształtu) linii graficznych mapy (część "rysunkowa" planu), nie przyporządkowując im żadnych oznaczeń normatywnych dróg (czy ulic) podanych w jego "legendzie" (część tekstowa mpzp). Z przyjętych w planie szczegółowym z 1994 r. oznaczeń dróg (vide: legenda planu, która obejmuje pojęcia: droga główna obszarowa – symbol Go; drogi zbiorcze obszarowe – symbol Zo; drogi lokalne na terenach mieszkaniowych – symbol Lm; drogi lokalne na terenach usługowo – składowych – symbol Lp; drogi dojazdowe na terenach mieszkalnych – symbol Dm; drogi dojazdowe na terenach usługowo – składowych – symbol Dp) i ich zestawienia z jego częścią graficzną wynika, że działka nr [...]/[...] nie była oznaczona żadnym z ww. symboli. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym, że w żadnym razie z części graficznej i opisowej planu nie wynikała przyjęta szerokość nowoprojektowanej - zdaniem organów i WSA - "ulicy", określona w decyzji Wojewody, jako 5 metrów, czy przyporządkowanie "jezdni dróg kołowych" do którejkolwiek z ww. rodzajów dróg opisanych w mpzp z 1994 r. W szczególności za jedynie arbitralną i dowolną uznać należy ocenę, że sporna działka stanowiła projektowaną "drogę dojazdową na terenach mieszkaniowych". Nowopowstała działka nr [...]/[...] niewątpliwie zaś obejmowała grunt opisany - nieznanym uggwn i upd pojęciem - "jezdni dróg kołowych" oraz (jak słusznie podał organ) "niezdefiniowany normatywnie obszar", zlokalizowany pomiędzy jezdnią drogi kołowej, a terenami oznaczonymi symbolami MN i MNp (gdzie MN oznaczało - teren upraw rolnych, a MNp - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, ogrody i grunty rolne). Konkludując, nie można jednoznacznie stwierdzić, że sporna działka stanowiła ulicę w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 udp i w konsekwencji - art. 10 ust. 5 uggwn. Z zaakceptowanej wyrokiem Sądu wojewódzkiego decyzji Wojewody wynika również, że charakter działki nr [...]/[...] ustalono w odniesieniu do obowiązującej w okresie obowiązywania uchwalenia mpzp z 1994 r. ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm., dalej: "upp"). Podkreślono przy tym, że przepisy upp w dacie obowiązywania planu z 1994 r. nie nakładały obowiązku ustalania przebiegu ulic i dróg. Rzeczywiście, ówczesny art. 27 ust. 1 upp wskazywał jedynie, że miejscowy plan szczegółowy (z którym mamy do czynienia w tej sprawie) określa przeznaczenie gruntu, wyznacza linie rozgraniczające te grunty, ustala zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne. Z powyższego następnie wywiedziono, że obowiązująca wówczas upp nie przewidywała obowiązku ustalania linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne, który to obowiązek zaistniał dopiero po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 415). Skoro zaś upp nie konkretyzowała oznaczeń liniowych planu w zakresie linii wyznaczających przebieg dróg (ulic), a przeznaczenie działki ustalono jedynie na ich podstawie - zdaniem Sądu kasacyjnego - może być ono przyjęte jedynie, jako domniemanie. W konsekwencji zaistnienia wątpliwości w zakresie ustalenia charakteru działki nr [...]/[...] - jako projektowanej w mpzp z 1994 r. ulicy - nie można zaś jednoznacznie stwierdzić aktualizacji przesłanki z art. 10 ust. 5 uggwn. Powyższe potwierdza również treść przedłożonych do akt administracyjnych sprawy aktów notarialnych: z 12 czerwca 1997 r. (umowa kupna - sprzedaży zawarta pomiędzy Z.B. a M.N.: działkę nr [...]/[...] określono "działka niezabudowana", jako drogę dojazdową, która przeszła na własność Gminy wskazano jedynie działkę nr [...]/[...] – k. 31-32 akt Starosty); z 1 października 1998 r. (umowa zamiany; działka niezabudowana, wpisana w KW nr [...] – k. 30 akt Starosty); z 23 marca 2004 r. (umowa sprzedaży działki nr [...]/[...] Gminie – obszar określono jako "zurbanizowane tereny niezabudowane" symbol Bp – k. 27-28 akt Starosty); przesłane Wojewodzie przy piśmie Starosty z 22 listopada 2023 r.: wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej (wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych) dotyczący oznaczeń nowopowstałej działki nr [...]/[...] (rodzaj użytku klasa: "R" – grunty orne) oraz wpis w księdze wieczystej [...] (data wpływu do organu: 22 listopada 2023 r., k. 35 akt Wojewody), z którego wynika m.in., że działka nr [...]/[...] stanowiła grunty orne (symbol: "R") i – jako obszar o takim charakterze - została zbyta umową kupna sprzedaży z 23 marca 2004 r. Na marginesie Sąd kasacyjny wskazuje, że ani organy, ani też Sąd I instancji nie odniosły się do - wskazywanego przez siebie i opartego na tezach orzecznictwa - warunku "ogólnodostępności" projektowanej ulicy i jej wykorzystania dla skomunikowania nowopowstałych działek. Powyższe nie wynika tak z uzasadnień decyzji organów, jak i z tez postawionych przez WSA - jednak wobec wątpliwości w kwestii aktualizacji przesłanki przeznaczenia działki nr [...]/[...] "pod budowę ulicy" -pozostaje sprawą drugorzędną. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie, stoi na stanowisku, że skutku wywłaszczenia nie można jedynie domniemywać - tak w znaczeniu określenia jego zakresu, jak i stwierdzenia wypełnienia przesłanek koniecznych dla odjęcia prawa własności. W konsekwencji, skoro w tej sprawie zebrany materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczną ocenę przeznaczenia spornej działki "pod budowę ulic", a z aktów notarialnych zawartych po uzyskaniu przez decyzję podziałową waloru ostateczności (i prawomocności) oraz treści właściwej księgi wieczystej nie wynika, by jej własność przeszła z mocy prawa na Gminę - trafną nie może być konstatacja, że w tej sprawie bezspornie doszło do wywłaszczenia. Powyższe zaś jedynie implikować mogło konieczność ustalenia odszkodowania na rzecz uczestnika. Instytucja odszkodowania jest bowiem bezpośrednio powiązana z odjęciem prawa własności, zatem stwierdzenie tego faktu powinno mieć zasadnicze znaczenie dla wyniku tej sprawy. W konsekwencji, za wadliwe i rzutujące bezpośrednio na kierunek rozstrzygnięcia, uznać należy również stanowisko organów i WSA w zakresie irrelewantności wpisu prawa własności działki nr [...]/[...] (po podziale) w księdze wieczystej. W tym aspekcie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wpis taki stanowi odzwierciedlenie ewentualnego "wywłaszczającego" skutku decyzji podziałowej. Spór w analizowanej sprawie obejmuje zaś, de facto: zagadnienia przeznaczenia ww. działki w mpzp, oscylując jednocześnie wokół kwestii ustalenia jej rzeczywistego stanu prawnego po podziale, a więc przysługiwania prawa własności uczestnikowi, bądź Gminie - po prawomocności aktu Kierownika Urzędu Rejonowego z 2 czerwca 1997 r. Jak wskazano już wyżej - dopiero wynik powyższych ustaleń mógł rozstrzygać o ewentualnym prawie do odszkodowania. Z faktu, że decyzja podziałowa ma charakter związany (deklaratoryjny), a jej skutek prawny następuje ex lege (z mocy prawa) nie można wywodzić twierdzenia, że treść takiej decyzji sama w sobie pozostaje bezsporna. Zakwestionowany może być przecież skutek prawny zatwierdzonego podziału, tu: okoliczność wydzielenia działki "pod budowę ulicy", a w konsekwencji ewentualna zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności tego gruntu (poprzedni właściciel, bądź właściwa gmina). Odnotować również wypada, że decyzja podziałowa stanowi podstawę ujawnienia "nowego" stanu prawnego w księdze wieczystej (obecnie art. 98 ust. 2 ugn) - co należy do właściwości sądu powszechnego (sprawa o wpis prawa własności, innych praw w księdze wieczystej). Ujawnienie w księdze wieczystej nowego stanu prawnego (po podziale) daje umocowanie do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie powodujące przejście prawa własności na podmiot publicznoprawny (por. m.in.: wyroki NSA: z 21 lutego 2018 r., I OSK 815/16; z 25 maja 2019 r., I OSK 1453/19; z 18 lipca 2019 r., I OSK 2398/17; z 20 czerwca 2024 r., I OSK 769/21 i I OSK 770/21; z 16 kwietnia 2025 r., I OSK 1679/23). Stąd też w sprawie, której przedmiotem jest odszkodowanie, a spór dotyczy prawa własności nieruchomości, organy administracji i sąd administracyjny nie mogą pomijać stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej i samodzielnie rozstrzygać w zakresie ustalenia prawa własności nieruchomości. W szczególności zaś w przypadku ujawnienia skutków aktu podziałowego w księdze wieczystej – co miało miejsce w tej sprawie. Wpis do księgi wieczystej stanowi samodzielne orzeczenie (art. 6268 § 6 kpc), od którego przysługuje apelacja (art. 62610 § 3 kpc). Prawomocny wpis, jak każde prawomocne orzeczenie sądu, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej (art. 365 kpc). W konsekwencji wpis nie może być obalony w innym postępowaniu, jako przesłanka rozstrzygnięcia. Obalenie wpisu może nastąpić w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ukwh), skoro zgłoszone w niej roszczenie służy do obalenia domniemania ustanowionego w art. 3 ukwh. W konsekwencji nie było w tej sprawie rolą organów orzekających o ustaleniu odszkodowania rozstrzyganie sporu w zakresie uprawnień właścicielskich wobec działki nr [...]/[...], a w świetle art. 10 ust. 5 uggwn w zw. z art. 129 ust. 5 ugn i art. 98 ust. 3 ugn. Jedynie bowiem odjęcie prawa własności działek wydzielonych pod budowę ulic na własność gminy stanowiło podstawę ustalenia odszkodowania na rzecz podmiotu wywłaszczonego (dawnego właściciela). Z uwagi na uznanie zasadności naruszenia przez organy przepisów postępowania, tj. art. 7 (w zakresie odmowy uznania mocy dowodowej wpisu w księdze wieczystej) i art. 80 kpa (wobec nieprawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego w zakresie charakteru i przeznaczenia spornej działki przez organy) w zw. z art. 10 ust. 5 uggwn (regulującego przesłanki wywłaszczenia danego gruntu pod budowę ulicy), zbędne było rozważanie zasadności zarzutów dotyczących zastosowania ww. przepisów ugn, odnoszących się do przyznania odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sanując powyższą wadę procedowania przez organy, Sąd wojewódzki naruszył art. 151 ppsa (w skardze kasacyjnej wadliwie wskazano naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, których WSA nie stosował, a więc nie mógł ich naruszyć). Chybiony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa, gdyż Sąd I instancji bez wątpienia wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Powyższe nie oznacza jednak automatycznie, że stan (faktyczny i prawny) tej sprawy ocenił prawidłowo. W kwestii postulowanej przez Gminę wady na gruncie art. 133 ppsa (bez określenia właściwej jednostki redakcyjnej, na które przepis ten jest podzielony - od § 1 do § 3 - co stanowiło obowiązek pełnomocnika Gminy sporządzającego środek zaskarżenia) w zw. z art. 75 § 1 kpa (dotyczącego dopuszczenia, jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności: dokumentów, zeznań świadków, opinii biegłych oraz oględzin) oraz art. 77 i art. 81a kpa (dwa ostatnie przepisy kpa - również pozostały bez określenia właściwej jednostki redakcyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że brak konkretyzacji ww. jednostek redakcyjnych tak art. 133 ppsa, jak i dwóch z trzech powołanych regulacji kpa konstrukcyjnie dyskwalifikuje naruszenie. Brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej danego przepisu, na którym oparto treść zarzutu (czy jak w tym przypadku większości objętych zarzutem regulacji) wyłącza możliwość określenia granic danego naruszenia, a więc i jego ocenę. Sąd kasacyjny nie ma bowiem w żadnym razie kompetencji samodzielnego dookreślania, czy domniemywania treści naruszenia podnoszonego przez stronę. W związku z powyższym, jedynie na marginesie - oraz wobec treści uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 - Sąd kasacyjny wskazuje, że kontestowany przez skarżącą kasacyjnie dowód w postaci sporządzonego na przeźroczystym podkładzie, fragmentu mapy ewidencyjnej dla działki nr [...]/[...], według stanu na dzień 2 czerwca 1997 r. oraz wytworzony w ten sam sposób projekt podziału nieruchomości zatwierdzony decyzją podziałową, posiadają moc dowodową w znaczeniu objętym art. 75 § 1 kpa. Jednocześnie nie miały one w żaden sposób charakteru przesądzającego w tej sprawie, a więc nie mogły stanowić o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Bezprzedmiotowy jest zarzut skargi kasacyjnej w zakresie przedawnienia roszczenia odszkodowawczego w trybie art. 117 i art. 118 kc (które nie mają w tej sprawie zastosowania), zakładając - zgodnie z twierdzeniem wniesionego środka zaskarżenia - że do wywłaszczenia nie doszło. Nie można bowiem w sposób skuteczny negować zaistnienia skutku wywłaszczeniowego - twierdząc, że roszczenie odszkodowawcze w ogóle nie powstało - i jednocześnie podnosić, że uległo ono przedawnieniu. Zasadny jest zaś zarzut nieprawidłowego zastosowania przez Wojewodę art. 233 ugn, wobec faktu wszczęcia postępowania odszkodowawczego po dacie wejścia w życie tej ustawy - w dniu zgłoszenia przez uczestnika żądania rekompensaty za odjęcie prawa własności działki nr [...]/[...] (wniosek z 24 lutego 2020 r.). W tej sytuacji przepis ten nie miał w tej sprawie zastosowania. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku, dokonując szczegółowej analizy i oceny materiału dowodowego (w tym odpowiednich wpisów w księgach wieczystych z uwzględnieniem zasad z art. 1 art. 2 i art. 3 ukwh). Powyższe rozważą w świetle aktualizacji przesłanek wywłaszczenia z art. 10 ust. 5 uggwn, a następnie zbadają zasadność żądania przez Z.B. ustalenia odszkodowania za odjęcie prawa własności działki nr [...]/[...] - w trybie art. 129 ust. 5 w zw. z art. 98 ust. 3 ugn. Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 ppsa - uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Uznając ją za uzasadnioną, na podstawie art. 193 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz akt Starosty. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Na sumę kosztów składają się uiszczone przez skarżącego wpis od skargi i skargi kasacyjnej oraz opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia przez Sąd I instancji, a także wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie (§ 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych; Dz. U. z 2026 r., poz. 118).