I OSK 2108/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 366/23 w sprawie ze skargi Województwa Wielkopolskiego na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 29 grudnia 2022 r., nr DO.1.7614.526.2021.KW w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Województwa Wielkopolskiego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 maja 2023 r. IV SA/Wa 366/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Województwa Wielkopolskiego na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 29 grudnia 2022 r. nr DO.1.7614.526.2021. KW w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 1 października 2021 r. nr SN-V.7533.25.2012.5; 2. zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. prawa materialnego – art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. nr 133 poz. 872, ze zm., dalej: "ustawa komunalizacyjna") poprzez błędną wykładnię pojęcia "władanie" i w konsekwencji błędne zastosowanie, wyrażające się w bezpodstawnym uznaniu, iż nieruchomość, oznaczona ewidencyjnie jako: obręb N., arkusz mapy [...], działka nr [...], wpisana do księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu (dalej: "nieruchomość") pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Zarządu Województwa Wielkopolskiego (dalej: "WZDW") oraz z mocy prawa stała się własnością WZDW, podczas gdy WZDW nie wykazał władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością, a zgromadzone w sprawie dowody tego nie potwierdzają; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że dokumentacja geodezyjna oraz oświadczenie A.S., złożone do akt sprawy przez WZDW, potwierdzają istnienie władztwa publicznoprawnego WZDW nad nieruchomością, podczas gdy potwierdzają one jedynie, że na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w świetle zasady wynikającej z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia i w rezultacie uchylenie decyzji organu I i II instancji z niezasadnymi wskazaniami, co do dalszego sposobu postępowania, a mianowicie iż należy przeprowadzić wnikliwe, czasochłonne i kosztowne postępowanie dowodowe mające doprowadzić do zweryfikowania, czy w dacie 31 grudnia 1998 r. na drodze publicznej, stanowiącej część nieruchomości był położony asfalt, pomijając, że tego rodzaju procedowanie godzić będzie w zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 12 k.p.a., a nadto nie doprowadzi do wykazania władztwa publicznoprawnego WZDW nad częścią nieruchomości zajętą pod drogę publiczną. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję organu II instancji poprzez jej oddalenie w całości, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzekła się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo Wielkopolskie - Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W zarzucie odnoszącym się do art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono błędną ocenę stanu faktycznego. Tymczasem przepis ten nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązek sporządzenia uzasadnienia wyroku zawierającego zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. "Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Za pomocą tego zarzutu można bowiem kwestionować jedynie kompletność elementów uzasadnienia. Ewentualna wadliwość argumentacji sądu bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu" (wyrok NSA z 28.05.2025 r. I OSK 1388/24, LEX nr 3876542). Stanowisko orzecznictwa w tym aspekcie jest jednolite, a zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. "poprzez błędną ocenę stanu faktycznego" nie mógł być skuteczny. Także drugi z zarzutów, opartych na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie ma usprawiedliwionych podstaw. Pamiętać należy, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja wydana została na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ w postępowaniu nadzwyczajnym uznał, że przedstawione przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania dokumenty w żaden sposób nie odnoszą się do przesłanki władztwa publicznoprawnego, której brak wykazania stanowił podstawę do wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji z 13 marca 2017 r. odmawiającej stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zaznaczył, że celem postępowania administracyjnego, toczącego się na skutek wydania postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną, nie może być ponowna weryfikacja zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z tego względu, że jest ona oceniana przez stronę jako wadliwa. Sąd I instancji był odmiennego zdania i uznał, po pierwsze, że rację ma skarżące WZDW, albowiem przedłożone dokumenty w postaci materiałów archiwalnych pozyskanych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Poznaniu oraz oświadczenie A. S. z 2016 r. dowodzą nie tylko spełnienia przesłanki zajętości, ale potwierdzają fakt władztwa. Przedmiotowa działka znajduje się bowiem w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], która przez cały czas była we władaniu Województwa Wielkopolskiego. Skoro zaś cała ta droga była we władaniu tego podmiotu, to nie sposób przyjąć, że zarządca drogi sprawował pieczę tylko nad jej częścią. Po drugie, Sąd I instancji zauważył, że w przedmiotowej sprawie organ nie przesłuchał żadnych świadków, nie odebrał żadnego oświadczenia od poprzednich właścicieli co do stanu zagospodarowania działki nr 1094 na dzień 31 grudnia 1998 r. i zarządzania nią. Nie wykazał więc, czy 31 grudnia 1998 r. była ona we władaniu Województwa Wielkopolskiego, czy poprzednich właścicieli. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny wyjaśnić, od kiedy na przedmiotowej działce jest jezdnia asfaltowa, biorąc pod uwagę dowody przedstawione przez skarżącą z wnioskiem o wznowienie, a także przedstawione przy skardze, zaś w razie dalszych wątpliwości podejmą działania z urzędu, np. przesłuchają poprzednią właścicielkę na okoliczność daty położenia asfaltu lub wezwą skarżącą do wykazania spornej okoliczności, ewentualnie podejmą inne niezbędne czynności. Skarżąca kasacyjnie uważa – w świetle tez zawartych w zarzucie odnoszącym się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 12 § 1 i 2 k.p.a., że niezasadne były wskazania, co do dalszego sposobu postępowania, mianowicie że należy przeprowadzić wnikliwe, czasochłonne i kosztowne postępowanie dowodowe mające doprowadzić do zweryfikowania, czy w dacie 31 grudnia 1998 r. na drodze publicznej, stanowiącej część nieruchomości był położony asfalt, pomijając, że tego rodzaju procedowanie godzić będzie w zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 12 k.p.a. Zauważyć więc należy, że o wiążących dla organu wskazaniach co do dalszego postępowania, wyrażonych w orzeczeniu sądu, stanowi art. 153 p.p.s.a. Przepis ten w zarzutach skargi kasacyjnej nie został powołany, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie może przeprowadzić oceny zasadności wskazań, co do dalszego postępowania. Ponadto, jak zaznaczono na wstępie tej części rozważań, postępowanie w tej sprawie prowadzone było w trybie wznowieniowym, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co należało uwzględnić przy konstrukcji zarzutu. Zasadne może być w tym kontekście pytanie o to, czy po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (w tym przypadku) nowe dowody przedstawione przez stronę we wniosku o wznowienie mają mieć przesądzające znaczenie dla zastosowania art. 151 § 1 k.p.a., czy też w celu wydania decyzji w oparciu o ten ostatni przepis możliwe jest prowadzenie przez organ dodatkowego postępowania dowodowego, oprócz tych dowodów, które zostały przedstawione we wniosku o wznowienie postępowania. Skarżąca kasacyjnie zdaje się wykluczać tę drugą możliwość, choć dobór przepisów powołanych w zarzucie nr 2.b) skargi kasacyjnej (w powyższym ujęciu) na weryfikację tej tezy nie pozwala. Jak już wskazano w zarzucie tym zabrakło powołania art. 153 p.p.s.a. oraz przepisów, w oparciu o które orzekał organ po wznowieniu postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), czy choćby art. 16 § 1 k.p.a. Mając na uwadze normatywną treść zarzutu, nie mógł on stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej. W konsekwencji, skoro skutecznie nie podważono możliwości prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego we wznowionym postępowaniu, którą to możliwość dopuścił Sąd I instancji, to ocena naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej (zarzut nr 1 skargi kasacyjnej), byłaby co najmniej przedwczesna. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 wyroku). Wniosek Województwa Wielkopolskiego - Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego został natomiast oddalony (pkt 2 wyroku) z tego powodu, że poniesienia jakichkolwiek kosztów w postępowaniu kasacyjnym podmiot skarżący przed Sądem I instancji nie wykazał.