I OSK 218/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wyry od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1239/22 w sprawie ze skargi Gminy Wyry na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr DO.1.7614.565.2019.KW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 lutego 2019 r. nr NWIII.7533.260.2012; II. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz Gminy Wyry kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1239/22, oddalił skargę Gminy Wyry na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr DO.1.7614.565.2019.KW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda Śląski (dalej: organ I instancji, Wojewoda), działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.- dalej: ustawa), decyzją z 27 lutego 2019 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r., przez Gminę Wyry, własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej W., zajętej pod drogę - ul. W[...], obręb G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, powstałej w wyniku podziału parceli nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność G. S. i B. S. Od ww. decyzji odwołanie złożyła Gmina Wyry (dalej: strona skarżąca), nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem. Minister Rozwoju i Technologii (dalej: organ odwoławczy, Minister) po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że nabycie nieruchomości z mocy prawa następowało, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Analizując zaistnienie w niniejszej sprawie ww. przesłanek organ wskazał, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie ulega wątpliwości, że nieruchomość nie była w dniu 31 grudnia 1998r. własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże w ocenie organu nie sposób stwierdzić, że spełniona została druga z wymienionych wyżej przesłanek tj. że w dacie 31 grudnia 1998 r., nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną. W aktach sprawy brak jest bowiem stosownej uchwały zaliczającej ul. [...], położoną w G. (pow. M.) przed 31 grudnia 1998r. do kategorii dróg publicznych. Wprawdzie w szeregu pism Gminy Wyry, w tym w pismach z 5 czerwca 2012 r., z 9 lipca 2012 r. oraz odwołaniu z 19 marca 2019 r. wskazano, że ww. ulica, stanowiąca aktualnie ulicę W[...] w G., została zaliczona do kategorii lokalnych dróg miejskich, na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 31 marca 1987 r., jednak z wykazu dróg stanowiącego załącznik do ww. uchwały, nie wynika aby ww. ulica była w nim wymieniona. Organ wyjaśnił bowiem, że nadanie nazwy ul. [...] (uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w Tychach z 29 grudnia 1986 r). nastąpiło przed podjęciem uchwały z 31 marca 1987 r. Zatem w dacie wydania uchwały z 1987 r., tj. w dniu 31 marca 1987 r., ul. [...] nie stanowiła ul. [...] (bocznej). Nadto zdaniem organu nie sposób stwierdzić, aby wskazanie w uchwale z 31 marca 1987 r. oznaczenia lokalnej drogi miejskiej nr [...] dotyczyło ul. [...]. Numerem tym bowiem, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy, oznaczono szereg dróg położonych w G. o różnych przebiegach (położonych zarówno po północnej oraz południowej stronie ul. [...]), które również noszą aktualnie różne nazwy. Tym samym zasadne jest przyjęcie, że w dacie podjęcia uchwały z 1987 r. mogły istnieć inne ulice noszące nazwę ul. [...] (bocznej). Okoliczność tą potwierdzają również dokumenty dotyczące przeprowadzenia akcji zima 1998/1999 oraz "Stan dróg na terenie Gminy Wyry", w których uwzględniono zarówno ul. [...] i ul. [...] (boczną), co także - zdaniem organu - potwierdza, że ww. ulic nie traktowano jako tożsamych. Także z mapy stanowiącej załącznik do uchwały nr XV/80/86 Miejskiej Rady Narodowej w Tychach z 29 grudnia 1986 r. nie wynika, aby wskazana w nim ul. [...] posiadała nr [...]. Uznając, że nie została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, w ocenie organu, bezprzedmiotowe było badanie zebranego materiału dowodowego pod kątem ustalenia przestrzennego zasięgu ww. nieruchomości pod drogę, skoro brak jest dokumentów potwierdzających, że droga ta stanowiła drogę publiczną, w dacie 31 grudnia 1998 r. Z powyższego względu nie znajdowało również uzasadnienia badanie, czy została spełniona przesłanka władania publicznoprawnego we wskazanej wyżej dacie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Wyry zaskarżając decyzję z 1 kwietnia 2022r. w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. We wspominanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd Wojewódzki zauważył, że w sprawie bezsporne było, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...], wydzielona z parceli [...], stanowiła własność osób fizycznych, tj. G. S. i B. S., a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Sporne było natomiast to czy działka ta w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną oraz czy pozostawała w związku z tym we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu, przedstawione powyżej stanowisko skarżącej nie znalazło potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy. A zatem wnioski poczynione przez ten organ w zakresie statusu ul. [...] zasługują w całości na akceptację. Sąd zwrócił uwagę na fakt, że w sytuacji gdy na terenie Gminy znajduje się zarówno ul. [...] jak i ul. [...], a z treści uchwały z 31 marca 1987 r. jednoznacznie wynika, że do kategorii dróg publicznych zaliczono ul, [...] (boczną) i uchwała ta ma charakter wiążący, nie jest możliwe przyjęcie wbrew treści uchwały, że intencją organu było zaliczenie do kategorii dróg lokalnych miejskich ul. [...]. W konsekwencji całokształtu wyżej zaprezentowanych rozważań, Sąd uznał, że skoro nie zostało wykazane, że przedmiotowa droga na dzień 31 grudnia 1998 r. miała status drogi publicznej, to stwierdzenie nabycia jej własności z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego było niemożliwe. Zasadnie zatem Wojewoda Śląski odmówił skarżącej potwierdzenia nabycia objętego wnioskiem prawa własności działki ewidencyjnej nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Wyry zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciła: 1. Naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to: art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej jako ustawa reformująca administrację publiczną lub Pwurap) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, poprzez ich niezastosowanie i nieustalenie, że z dniem 1 stycznia 1999 roku Gmina Wyry nabyła własność nieruchomości zajętej pod drogę, tj. ul. [...] z mocy prawa oznaczonej na mapie z projektem podziału jako działka [...], ujawnionej w księdze wieczystej [...], stanowiącej na dzień 31 grudnia 1998 roku własność Gertrudy Suchoń i Bogdana Suchoń, podczas gdy zastosowanie przywołanych przepisów i poczynienie wskazanych ustaleń winno doprowadzić Sąd I instancji do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa materialnego i w konsekwencji do jej uchylenia. 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ppsa, poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego, który w postępowaniu administracyjnym ustalony został z naruszeniem zasad postępowania ustanowionych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa) oraz nieuwzględnienie skargi, mimo dokonanych przez Ministra Rozwoju i Technologii naruszeń wyżej wskazanych przepisów kpa, mających wpływ na wyniki sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3) w zw. z art. 185 § 1 ppsa, skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego Wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Nadto wniosła o przyznanie Skarżącej kasacyjnie od Organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ppsa oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 ppsa, które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach złożonej skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zarzuty te zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 ppsa, tj. naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty, NSA dokonał łącznej oceny zaskarżonego wyroku odnosząc się do istoty sporu, który sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczająco dokładanie i wnikliwie zbadany przez organy orzekające dla oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 Pwurap. Mając na uwadze, że dla rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 73 ust.1 Pwurap decydujący był stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., rozważania dotyczące omawianej kwestii należy rozpocząć od obowiązującego w tej dacie stanu prawnego, który zawierał regulacje dotyczące dróg publicznych. Przepis art. 73 ust. 1 Pwurap przewidywał, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Aby zatem nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego musiały zostać spełnione łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po drugie - nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i po trzecie – była to nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym zawarte w art. 73 ust. 1 Pwurap. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Należy przy tym wyjaśnić, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. Regulacje dotyczące dróg publicznych zawarte są natomiast w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). W świetle tych regulacji - według stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r. – zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Jednocześnie ustawodawca podzielił drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej na cztery kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, gminne oraz lokalne miejskie i zakładowe (art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ww. ustawy). Ponadto powyższa ustawa w precyzyjny sposób określa także tryb zaliczenia drogi do określonej kategorii. Zaliczenie do kategorii drogi krajowej następowało w drodze uchwały Rady Ministrów na wniosek Ministra Komunikacji, przedłożony w porozumieniu z Ministrami Administracji i Gospodarki Przestrzennej oraz Obrony Narodowej i po zasięgnięciu opinii właściwych wojewódzkich rad narodowych (art. 5 ust. 2). Z kolei zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich - z zastrzeżeniem art. 10 ust. 3 - następowało w drodze rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2). Zaliczenie natomiast drogi do kategorii dróg zakładowych następowało w drodze uchwały właściwej rady narodowej stopnia podstawowego, podjętej na wniosek lub po zasięgnięciu opinii jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych korzystających z tych dróg (art. 8 ust. 2). Wymaga także podkreślenia, że uchwały rad narodowych w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii podlegały ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych (art. 9). Jak zatem wynika z przedstawionych regulacji, dla uzyskania statusu drogi publicznej niezbędne było zaliczenie jej do określonej kategorii w sposób określony w ustawie o drogach publicznych. Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika, aby ul. [...] została zaliczona do dróg publicznych. Z akt sprawy wynika bowiem, że ul. [...] uzyskała swoją nazwę na podstawie uchwały nr XV/80/86 Miejskiej Rady Narodowej w Tychach z dnia 29 grudnia 1986 r. w sprawie nadania nazw ulic w Tychach - Gostyni (która weszła w życie z dniem podjęcia). Organy zauważyły także, że nazwa ta nie została wymieniona w uchwale nr uchwały nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, w której wymienia się pod poz. 303 ul. [...] (boczną). W tej dacie ul. [...] już istniała, w związku z czym nie można uznać, aby przepisami uchwały z 1987 r. doszło do zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych. Stanowisko powyższe zostało w całości zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki. Powyższe stanowisko w ocenie NSA nie może zasługiwać na akceptację. Sam brak wskazania konkretnych nazw ulic w uchwale zaliczającej je do dróg publicznych nie może powodować, że ulice te nie uzyskały takiego charakteru, a jedynie może wskazywać na wady metodologiczne w sporządzeniu tej uchwały. W sytuacji, w której uchwała o zaliczeniu poszczególnych ulic nie posługuje się ich nazwami nadanymi wcześniejszą o trzy miesiące uchwałą, powinnością organów było ustalenie czy droga oznaczona numerem [...] i opisana jako ul. [...] (boczna) nie jest tożsama z ul. [...] , co uszło uwadze Sądu pierwszej instancji. Niezasadnie przy tym WSA w Warszawie wskazał, że przy określeniu statusu prawnego tej drogi nie mogą być pomocne takie dowody jak oświadczanie Wójta Gminy Wyry, oświadczenia geodety, czy wydruk ze strony internetowej wskazujący "Wykaz ulic w miejscowości Gostyń". Należy wreszcie odnotować, że w przypadku, gdyby ul. [...] nie została ostatecznie zaliczona do dróg publicznych na podstawie uchwały z 1987 r., sprawdzenia wymagało, czy zaliczenie takie nie nastąpiło innym dokumentem wydanym przed 31 grudnia 1998 r. Według NSA Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że odmowa stwierdzenia nabycia przez Gminę Wyry własności spornej działki wyłącznie z uwagi na niewymienienie w uchwale z 1987 r. nazwy ulicy, w której skład wchodzi sporna działka, bowiem takie rozstrzygnięcie jest przedwczesne i wydane w nieustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy. Wydanie takiego rozstrzygnięcia możliwe jest dopiero po ostatecznym ustaleniu, czy ul. [...] została przed 31 grudnia 1998 r. zaliczona do kategorii dróg publicznych, czy nie. Przy czym podkreślić należy, że w aktualnych okolicznościach sprawy szczególnej uwadze organu poddana powinna być treść §1 pkt 5 uchwały Nr LI/444/2023 Rady Gminy Wyry z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie zmiany uchwały dotyczącej nadania nazw i ulic w [...] dotycząca uchwały Nr XV/80/86 Miejskiej Rady Narodowej w Tychach z 29 grudnia 1986 r. w sprawie nadania ulic w [...]. W świetle powyższego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 73 ust. 1 Pwurap oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa należało uznać za usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą uwzględnił z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu w ten sposób, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 135 ppsa uchylił obie wydane w sprawie decyzje. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku.