I OSK 226/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1512/22 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr DO.1.7614.570.2019.KW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 22 marca 2019 r., NWIII.7533.270.2012; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz Gminy W. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: organ) z 1 kwietnia 2022 r., nr DO.1.7614.570.2019.KW, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wyrokiem z 4 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1512/22, oddalił skargę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 1 kwietnia 2022 r., nr DO.1.7614.570.2019.KW, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 22 marca 2019 r., znak: NWIII.7533.270.2012. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda Śląski (dalej: organ I instancji, Wojewoda), działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej: ustawa), decyzją z 22 marca 2019 r., znak: NWIII.7533.270.2012, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...] , zajętej pod drogę – ul. [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0084 ha, powstałej w wyniku podziału parceli nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność A.K. Od ww. decyzji odwołanie złożyła Gmina [...] (dalej: skarżąca, Gmina), nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem. Minister Rozwoju i Technologii (dalej: organ odwoławczy, Minister) po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że nabycie nieruchomości z mocy prawa następowało, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: – nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, – nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, – nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Analizując zaistnienie w niniejszej sprawie ww. przesłanek, organ wskazał, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że nieruchomość nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże w ocenie organu nie sposób stwierdzić, że spełniona została druga z wymienionych wyżej przesłanek, tj. że w dacie 31 grudnia 1998 r. nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną. W aktach sprawy brak jest bowiem stosownej uchwały zaliczającej ul. [...] w G. przed 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg publicznych. A zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm. – dalej: ustawa o drogach) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której korzystać może każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem i ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub przepisach szczególnych. Wprawdzie w składanych przez wnioskodawcę pismach podnoszono, że ww. ulica jest tożsama z drogą, która w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] oznaczona została jako lokalna droga miejska o nr [...] z nazwą [...], nie mniej ze względu na brak załącznika mapowego do tej uchwały nie sposób stwierdzić, której z szeregu dróg na terenie G. (stanowiącej wówczas dzielnicę [...]) noszących również tę samą nazwę ona dotyczy. Organ zwrócił przy tym uwagę, iż nadanie nazwy ul. [...] (uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...], nr [...]) nastąpiło przed podjęciem uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] (nr [...]). Zatem, gdyby miała ona dotyczyć ul. [...], znaleźć to winno odzwierciedlenie w jej treści. Zauważono również, że szkic sytuacyjny ulicy [...], stanowiący załącznik do uchwały Miejskiej Rady Narodowej w [...], nie zawiera numerycznego oznaczenia dróg. Na nadesłanej zaś przez skarżącą mapie [...] numerem [...] (odręcznie naniesionym) obok oznaczono także inne drogi łączące się z ulicą [...], które pierwotnie również nosiły nazwę ul. [...]. Organ zauważył przy tym, że na ww. mapie jako lokalną drogę miejską o nr [...] oznaczono również ul. [...] (której nazwę ustalono uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] w sprawie nadania nazw ulicom bocznym od ul. [...] w [...], Dz. Urz. nr [...], poz. [...]), która poprzednio, tj. przed datą podjęcia uchwały nosiła również nazwę ul. [...], co wskazuje, że w dacie podjęcia uchwały mogły istnieć inne ulice noszące nazwę ul. [...]. Okoliczność tę potwierdzają również dokumenty dotyczące przeprowadzenia akcji zima 1998/1999 oraz "Stan dróg na terenie Gminy [...]", w których uwzględniono zarówno ul. [...] jak i ul. [...], co jedynie potwierdza, że ww. ulic nie traktowano jako tożsamych. Uznając zatem, że nie została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, to tym samym, w ocenie organu, bezprzedmiotowe było badanie zebranego materiału dowodowego pod kątem ustalenia przestrzennego zasięgu ww. nieruchomości pod drogę, skoro brak jest dokumentów potwierdzających, że droga ta stanowiła drogę publiczną w dacie 31 grudnia 1998 r. Z powyższego względu nie znajdowało również uzasadnienia badanie, czy została spełniona przesłanka władania publicznoprawnego we wskazanej wyżej dacie. Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem Ministra, Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję z 1 kwietnia 2022 r. w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez: – zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzającego do dokładnego ustalenia, jaka ulica (droga) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...]., jak i przerzucenie inicjatywy dowodowej na stronę odwołującą, w sytuacji w której to na organie ciążył obowiązek wykazania inicjatywy dowodowej i wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy, – zaniechanie wskazania w zaskarżonej decyzji dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, – zaniechanie przeprowadzenia kwerendy w archiwach, zmierzającej do odszukania załącznika mapowego pozwalającego ustalić przebieg ul. [...] wskazanej w załączniku do uchwały pod poz. [...] na okoliczność zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych w dniu 31 grudnia 1998 r. Podnosząc wskazane wyżej zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o rozpoznanie sprawy przez Sąd na rozprawie. W uzasadnieniu szczegółowo uargumentowano stawiane w skardze zarzuty, w szczególności wskazując, że zdaniem skarżącej skoro organ podnosi argument, że nie wykazano na podstawie wykazu dróg stanowiącego załącznik do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], by ul. [...] została w niej wymieniona, to powinnością organu było wyjaśnienie, o jaką ulicę w tym wykazie się rozchodzi. Oczywistym jest bowiem, że w miejscowości o typowo wiejskim charakterze – a takim był [...] wchodzący w 1987 r. w skład [...] – nie nadawano poszczególnym ulicom (odnogom) nazw własnych, a nieruchomości oznaczono tylko i wyłącznie za pomocą nadania numerów poszczególnych domostw, oznaczając domy i ulice, przy których się one znajdują oznaczeniem np. ul. [...]. Podniesiono także, że organ drugiej instancji nie zauważył, że do uchwały nadającej nazwę ul. [...] dołączono wykaz graficzny, który dokładnie i jednoznacznie precyzuje przebieg tej ulicy. Nie wyjaśnił także, dlaczego nie dał wiary oświadczeniu Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów z 6 lutego 2015 r., w którym poprzedni zarządca drogi wyraźnie i jednoznacznie oświadcza, że ulica [...] była drogą gminną boczną od ul. [...]. Zaniechał również zwrócenia się do następcy organu, który podjął w 1987 r. uchwałę nr [...], jakie konkretnie ulice (działki) zostały nią objęte, skoro w załączniku użyto niejednoznacznego zwrotu ulica [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że skarga jest niezasadna. Na wstępie przypomniał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej: ustawa). A zatem, jak słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, aby nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, musiały zostać spełnione łącznie trzy przesłanki, tj. w dacie 31 grudnia 1998 r. musiała pozostawać we władaniu skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, musiała nie stanowić własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, musiała być zajęta pod drogę publiczną. Celem wskazanego wyżej przepisu prawa było uregulowanie zastanych stanów faktycznych. Dotyczy on więc zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy terenów z przeznaczeniem na drogi i jako takich funkcjonujących w dniu 31 grudnia 1998 r. Przy czym nie chodzi w tym wypadku o każdą drogę – rozumianą jako ciąg komunikacyjny – ale wyłącznie taką, która miała wówczas status drogi publicznej. Ten zaś uzyskiwała ona w procedurze przewidzianej w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Zgodnie bowiem z definicją drogi publicznej zawartej w art. 1 tej ustawy, jest nią droga zaliczona na podstawie przepisów tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi natomiast niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu przywoływanej ustawy, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Jak z powyższego wynika, dla uzyskania statusu drogi publicznej niezbędne było zaliczenie jej do określonej kategorii w sposób określony w ustawie o drogach publicznych. Sąd I instancji zaznaczył, że zdaniem skarżącej ul. [...] nabyła status drogi publicznej w 1987 r. na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 31 marca 1987 r. nr [...], bowiem jest częścią dawnej ul. [...] oznaczonej nr [...] (poz. [...] zał. nr 2 do uchwały – karta 42). Natomiast zdaniem organu odwoławczego w dacie podejmowania ww. uchwały droga stanowiąca obecnie ul. [...] funkcjonowała już pod tą nazwą, albowiem uzyskała ją na mocy uchwały Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] nr [...], która weszła w życie z dniem jej podjęcia (pkt 4 uchwały). W ocenie Sądu I instancji, który w tym zakresie podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 11 lutego 2022 r., I OSK 2710/19 (wyrok dot. również nabycia z mocy prawa nieruchomości, która miała wchodzić w skład ul. [...]), rację mają organy, że skoro ul. [...] miała być objęta uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...], to powinna być w niej wymieniona pod nazwą "ul. [...]", którą nadano jej w 1986 r., a zatem rok wcześniej. Z uwagi na powyższe nie sposób przyjąć, jak oczekuje tego skarżąca, że w ww. uchwale z 1987 r. ujęto ul. [...] opisując ją nieadekwatną nazwą własną, tj. jako ul. [...] oznaczoną nr [...]. Co istotne, tożsamości tych dróg nie potwierdza założona w listopadzie 1987 r. metryka drogi ul. [...], która w swej treści w ogóle nie wymienia jej kategorii. Nie zawiera również numerycznego jej oznaczenia. Jeśli z kolei wziąć pod uwagę, że na terenie [...] w dacie podejmowania przez Wojewódzką Radę Narodową w [...] uchwały zlokalizowanych było 17 dróg oznaczonych jako ul. [...] (vide wykaz ulic w miejscowości [...] – k. 94-95, t. 2/2 akt administracyjnych), z których część (jak np. ul. [...]) również miała być oznaczona nr [...] – vide przekazana przez Gminę mapa z naniesionymi na niej odręcznie numerami dróg (k.41, t. 2/2 akt administracyjnych ), to nie sposób przyjąć, że w uchwale z 1987 r. w rzeczywistości ujęto ul. [...]. Tyle tylko, że opisano ją nieadekwatną nazwą własną. Sąd meriti podkreślił, że publiczny charakter drogi nie może się opierać na domniemanej woli nadania jej takiego statusu, winien on wprost wynikać z podjętych przez właściwe organy regulacji prawnych. W niniejszej sprawie zgromadzone w sprawie dokumenty niewątpliwie nie wykazują takiego statusu drogi. Tym samym organy właściwie oceniły, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia na gruncie art. 73 ww. ustawy, a co za tym idzie, że dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego – jak domaga się tego skarżąca – było zbędne. Jak bowiem wskazano już powyżej, za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną uważa się nieruchomość, na której urządzono drogę, która następnie zaliczona została do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. W tej sprawie w ocenie Sądu I instancji nie zostało wykazane, że ul. [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. uzyskała status drogi publicznej w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami prawa. Tym samym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają twierdzenia skarżącej, że powstała niezgodność stanu faktycznego ze stanem określonym w uchwale z 1987 r. ze względu na brak szybkiego przepływu danych w czasie, w którym była ona podjęta. Te okoliczności nie mogą mieć w sprawie decydującego znaczenia, gdyż dla uzyskania statusu drogi publicznej niezbędne było zaliczenie jej do określonej kategorii w sposób określony w ustawie o drogach publicznych. Z kolei przesłanką niezbędną do uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest wymóg, by nieruchomość zajęta była pod drogę publiczną. Nie można tej przesłanki opierać na podejrzeniu, domyśle czy założeniu, tak jak czyni to skarżąca. Z powyższego względu za błędne należy uznać stanowisko skarżącej, iż to organ winien był wyjaśnić, jaką ulicę miał na myśli organ wydający uchwałę z 1987 r. W świetle powyższego Sąd I instancji uznał za niezasadne również zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego. Wszystkie bowiem okoliczności sprawy niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, na podstawie przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, zostały wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym zgodnie z regułami określonymi w przepisach k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w niniejszej sprawie podstawowym dokumentem była wskazana wyżej uchwała z 1987 r., a ta nie potwierdza, by ul. [...] została zaliczona do dróg publicznych. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej jako ustawa reformująca administrację publiczną) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "ppsa"), poprzez ich niezastosowanie i nieustalenie, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina [...] nabyła własność nieruchomości zajętej pod drogę, tj. ul. [...] z mocy prawa oznaczonej na mapie z projektem podziału jako działka [...], ujawnionej w księdze wieczystej [...], stanowiącej na dzień 31 grudnia 1998 r. własność A.K., podczas gdy zastosowanie przywołanych przepisów i poczynienie wskazanych ustaleń winno doprowadzić Sąd I instancji do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa materialnego i w konsekwencji do jej uchylenia; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ppsa, poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego, który w postępowaniu administracyjnym ustalony został z naruszeniem zasad postępowania ustanowionych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa) oraz nieuwzględnienie skargi, mimo dokonanych przez Ministra Rozwoju i Technologii naruszeń wyżej wskazanych przepisów kpa, mających wpływ na wyniki sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o przyznanie skarżącej kasacyjnie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ oraz uczestnicy postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Przy pismach z 20 lipca 2023 r. oraz 27 października 2023 r. skarżąca kasacyjnie przedłożyła uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z [...] w sprawie zmiany uchwały dotyczącej nadania nazwy ulic w [...], wnosząc o przeprowadzenie z jej treści dowodu na okoliczność, że ulica [...], której nazwie nadano uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] w sprawie nadania nazw ulic w [...], jest tożsama z ulicą [...], o której stanowi uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty, Sąd kasacyjny dokonał łącznej oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty sporu, która sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczająco dokładnie i wnikliwie zbadany przez organy orzekające dla oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej jako: "ustawa"). Mając na uwadze, że dla rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy decydujący był stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., rozważania dotyczące omawianej kwestii należy rozpocząć od obowiązującego w tej dacie stanu prawnego w odniesieniu do regulacji dotyczących dróg publicznych. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy przewidywał, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Aby zatem nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, musiały zostać spełnione łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze – nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po drugie – nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i po trzecie – była to nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. W niniejszej sprawie wątpliwości koncentrują się wokół spełnienia ostatniego z wymienionych warunków. W sytuacji zatem, gdy pomiędzy stronami niesporne pozostaje, że działka nr [...] o powierzchni 0,0084 ha, obręb [...], przy ulicy [...] we wskazanej powyżej dacie stanowiła własność osoby fizycznej (A.K.), przejęcie tej działki w omawianym trybie wymaga wykazania, że ciąg komunikacyjny, w którego skład wchodziła, stanowił drogę publiczną najpóźniej 31 grudnia 1998 r. Jednocześnie wobec uznania, że warunek ten nie został spełniony, organy odstąpiły od badania, czy ziściła się przesłanka władania publicznoprawnego. Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera jednak definicji drogi publicznej. Regulacje dotyczące dróg publicznych zawarte są natomiast w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.; dalej jako: "ustawa o drogach publicznych"). W świetle tych regulacji – według stanu prawnego obowiązującego 31 grudnia 1998 r. – zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Jednocześnie ustawodawca podzielił drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej na cztery kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, gminne oraz lokalne miejskie i zakładowe (art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy). Ponadto, powyższa ustawa w precyzyjny sposób określa tryb zaliczenia drogi do określonej kategorii. Zaliczenie do kategorii drogi krajowej następowało w drodze uchwały Rady Ministrów na wniosek Ministra Komunikacji, przedłożony w porozumieniu z Ministrami Administracji i Gospodarki Przestrzennej oraz Obrony Narodowej i po zasięgnięciu opinii właściwych wojewódzkich rad narodowych (art. 5 ust. 2). Z kolei zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich – z zastrzeżeniem art. 10 ust. 3 – następowało w drodze rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało natomiast w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2). Zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następowało zaś w drodze uchwały właściwej rady narodowej stopnia podstawowego, podjętej na wniosek lub po zasięgnięciu opinii jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych korzystających z tych dróg (art. 8 ust. 2). Wymaga także podkreślenia, że uchwały rad narodowych w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii podlegały ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych (art. 9). Jak zatem wynika z przedstawionych regulacji, dla uzyskania statusu drogi publicznej niezbędne było zaliczenie jej do określonej kategorii w sposób określony w ustawie o drogach publicznych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie ulica [...] nabyła status drogi publicznej w 1987 r. na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] nr [...], bowiem jest częścią starej ulicy [...], która została wymieniona pod poz. [...] załącznika nr 2 do ww. uchwały jako ulica [...] oznaczona nr drogi [...]. Z tym stanowiskiem nie zgodził się Sąd I instancji, akceptując jednocześnie ustalenia organów obu instancji, że skoro ulica [...] miała być objęta uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...], to powinna być w niej wymieniona pod nazwą "ul. [...]", którą nadano jej w 1986 r., a zatem rok wcześniej. Z uwagi na powyższe nie sposób przyjąć, jak oczekuje tego skarżąca, że w ww. uchwale z 1987 r. ujęto ulicę [...], opisując ją nieadekwatną nazwą własną, tj. jako ulicę [...] oznaczoną nr [...]. Powyższe stanowisko Sądu meriti, oparte na poglądzie wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2022 r., I OSK 2710/19, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sam brak wskazania konkretnych nazw ulic w uchwale zaliczającej je do dróg publicznych nie może bowiem powodować, że ulice te nie uzyskały takiego charakteru, a jedynie może wskazywać na wady metodologiczne w sporządzeniu tej uchwały. Już choćby pobieżna analiza akt sprawy, w tym w szczególności załącznika mapowego (k. 53 t. 2/2 a.a) i treści uchwały z [...] (k. 54 t. 2/2 a.a.) w konfrontacji z uchwałą z [...] (k. 43 t. 2/2 a.a.) dowodzi, że żadna z nazw ulic objętych nieopublikowaną uchwałą z 1986 r. nie została ujęta w tej formie w uchwale z 1987 r., co świadczy o trafności twierdzeń skarżącej kasacyjnie. A zatem, w sytuacji, w której uchwała o zaliczeniu poszczególnych ulic nie posługuje się ich nazwami nadanymi uchwałą wcześniejszą o trzy miesiące (a nie o rok – jak błędnie wskazuje Sąd I instancji), powinnością organów było ustalenie, czy droga oznaczona numerem [...] i opisana jako ulica [...] nie jest tożsama z ulicą [...], co uszło uwadze Sądu I instancji. Powyższe wskazuje na zasadność argumentacji skarżącej kasacyjnie, która w oparciu o dokumenty urzędowe wykazywała przebieg i publiczny charakter drogi urządzonej na przedmiotowej działce. Niesłusznie przy tym organy uznały, że przy określaniu statusu prawnego tej drogi nie mogą być pomocne takie dowody, jak wykaz zmian ulic z terenu Gminy [...], oświadczenie Wójta Gminy [...] czy Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w [...]. Należy odnotować, że w przypadku, gdyby ulica [...] nie została ostatecznie zaliczona do dróg publicznych na podstawie uchwały z 1987 r., sprawdzenia wymagało, czy zaliczenie takie nie nastąpiło innym dokumentem wydanym przed 31 grudnia 1998 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nieprawidłowo zatem uznał, że odmowa stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] własności spornej działki wyłącznie z uwagi na niewymienienie w uchwale z 1987 r. nazwy ulicy, w której skład wchodzi sporna działka, stanowi rozstrzygnięcie właściwe i wydane w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Wydanie takiego rozstrzygnięcia możliwe będzie dopiero po ostatecznym ustaleniu, czy ulica [...] została przed 31 grudnia 1998 r. zaliczona do kategorii dróg publicznych, czy nie. Całokształt argumentów skarżącej kasacyjnie, w tym powoływanie się na konkretne dokumenty urzędowe, wskazuje, że organy obu instancji zbyt pobieżnie oceniły dostępny w aktach materiał dowodowy. Tym samym za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 73 ust. 1 ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organy wezmą pod uwagę, że jeżeli ustalenie nazwy "[...]" nie zostało ogłoszone w oficjalnym publikatorze, to nazwa ta nie mogła pojawić się w uchwale nr [...] z [...]. Uwzględniając powyższe, organy odniosą się do przedstawionych przez skarżącą kasacyjnie dokumentów urzędowych, z których wynika, że ul. [...] jest drogą publiczną, a następnie ustalą, kiedy nadano jej ten status. Ustalą również, jaka obecnie droga publiczna oznaczona numerem [...], widniejąca pod poz. [...] w wykazie dróg lokalnych miejskich na terenie miasta [...], stanowiącym załącznik do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z [...], została określona jako "[...]" w [...]. Alternatywnie organy ustalą, jaki numer (według dostępnych dokumentów, np. metryk, protokołów przekazania itp.) miała droga nosząca obecnie nazwę "[...]", zanim nadano jej aktualny numer. Przy czym podkreślić należy, że w aktualnych okolicznościach sprawy szczególnej uwadze organów poddana powinna być treść § 1 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] dotyczącej nadania nazw i ulic w [...]. Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.