I OSK 2267/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 287/20 w sprawie ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 287/20, oddalił skargę M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Zdaniem Sądu I instancji, oceniając wykonany dla potrzeb niniejszego postępowania operat szacunkowy pod względem formalnym, wskazać należy, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów u.g.n., a nadto zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 555) elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Przedstawiona opinia rzeczoznawcy majątkowego jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Sąd I instancji dostrzegł również, iż strona skarżąca mimo szeregu zastrzeżeń co do rzetelności i prawidłowości sporządzonego dla potrzeb sprawy operatu, nie skorzystała z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, do czego jest uprawniona na mocy powołanego wcześniej art. 157 u.g.n. Reasumując, Sąd Wojewódzki nie podzielił zarzutów skargi, tak dotyczących naruszenia procedury, jak i przepisów prawa materialnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.N. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: 1. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowania skutkujące oddaleniem skargi, podczas gdy zgromadzony materiał w sprawie przemawiał za uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organu w całości, z uwagi na konieczność uzupełnienia owego materiału, w szczególności o wiedzę specjalistyczną za zakresu szacowania wartości nieruchomości zgodnie z przepisami Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 2. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. a. art. 153 pkt. 1 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. poprzez pominięcie faktu, iż kwestionowany przez Skarżącego operat szacunkowy został sporządzony z pominięciem podejścia porównawczego, polegającego na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego; b. art. 157 pkt. 2 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie sporządzonej przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego za podstawę oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego; Wobec powyższych zarzutów wniesiono o: 1. uchylenie ww. wyroku oraz przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania: 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sad Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, tym samym rozpoznając tę sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Należy także podkreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i powinna spełniać wymagania wprost wynikające z obowiązujących przepisów, a w tym m.in. z art. 174 p.p.s.a, zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i/lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z kolei z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się bowiem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Obowiązek przytoczenia w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem wynika także z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi Sądu pierwszej instancji w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej postawiony został jeden zarzut, tj. naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 §1 pkt 1 lit. c poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi. Sam zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bez wskazania konkretnie do jakiego naruszenia prawa procesowego doszło, nie może być podstawą wniesienia prawidłowo skonstruowanej skargi kasacyjnej. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jest bowiem przepisem o charakterze wynikowym określającym sposób rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organy administracji publicznej prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że przepisy o charakterze ogólnym (blankietowym) nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego typu przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14 ). Za niezasadne należy również uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego opisane w pkt 2a i 2b petitum skargi tj. naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz art. 157 ust. 2 u.g.n. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W skardze kasacyjnej nie określono formy naruszenia ww. przepisów. Stwierdzenie, że obraza prawa materialnego przejawia się "poprzez pominiecie faktu" oraz "poprzez jego niezastosowanie" nie identyfikuje formy naruszenia prawa materialnego. Nawet jednak pomijając opisane wyżej wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej, wskazać trzeba, że podnoszone zarzuty nie są usprawiedliwione. Analiza skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, iż skarżący kwestionuje wysokość opłaty adiacenckiej, ustalonej przez organy administracji w oparciu o nierzetelny – w jego ocenie - operat szacunkowy z dnia 6 września 2019 r. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego należy jednak zgodzić się z oceną organów obu instancji, prawidłowo zaaprobowaną przez sąd pierwszej instancji, że operat szacunkowy opracowany na potrzeby postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego został sporządzony z uwzględnieniem szczegółowych wymogów i zasad wyceny nieruchomości określonych w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344, zwanej dalej "u.g.n.") oraz w przepisach wówczas obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Rzeczoznawca w operacie szacunkowym z 6 września 2019 r. wyceny dokonała w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Porównywalność w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności porównywanych parametrów, lecz wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Chodzi tu więc o podobieństwo, a nie o tożsamość. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". W ocenie Sądu Kasacyjnego operat opiera się na prawidłowo zebranych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Ustalenie wartości nieruchomości po podziale przyjęto prawidłowo jako sumę wartości rynkowej działek wydzielonych w podziale. W konsekwencji określenie ww. wartości nastąpiło z zachowaniem dyspozycji art. 98 a ust. 1b u.g.n. Jak słusznie ocenił Sąd Wojewódzki, tak sporządzony operat, jest w pełni wiarygodnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Biegła odniosła się też do zarzutów strony zgłoszonych wobec operatu. W piśmie z dnia 18 października 2019 r. wyjaśniła, że wyceniana nieruchomość zlokalizowana jest w najbardziej w kierunku Łodzi wysuniętej części K. Jest to bardzo atrakcyjna lokalizacja dla potencjalnych nabywców, co potwierdzają wysokie ceny uzyskiwane za nieruchomości z tego terenu. Biegła wyjaśniła też, że lokalizacja projektowanej drogi ekspresowej jak na razie nie ma wpływu na ceny uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości na omawianym terenie, co potwierdzają konkretne dane z rynku, a także zwróciła uwagę na małą różnicę średniej jednostkowej wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale (różnica wyniosła 1,82 zł/m2). W świetle powyższego nie można zarzucić sporządzonemu operatowi szacunkowemu oczywistych błędów czy niejasności. Niewątpliwie weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). Żadna z tych sytuacji w sprawie nie zachodzi. W przypadku gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłą na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. ustawy, decyduje bowiem nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (zob. NSA z wyrok z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 494/21). Jeśli zaś chodzi o zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.157 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, to także nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie w odniesieniu do tego zarzutu wskazuje wyłącznie na fakt pominięcia w postępowaniu operatu szacunkowego sporządzonego w celu ustalenia opłaty planistycznej. W odpowiedzi na taki zarzut kasacyjny stwierdzić należy, że w ustalonych okolicznościach sprawy Sąd I instancji nie mógł dopuścić się naruszenia przedmiotowego przepisu art. 157 ust. 2 u.g.n., gdyż przede wszystkim nie jest jego adresatem ani też nie stosował tego przepisu w rozpatrywanej sprawie. Omawiany przepis stanowi, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Z kolei przepis art. 157 ust. 1 u.g.n., stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie zasady tam określone. Co do zasady zatem, to organizacja rzeczoznawców majątkowych może dopuścić się bezpośrednio naruszenia zakazu z art. 157 ust.2 u.g.n., gdyby przy ocenie prawidłowości danego operatu szacunkowego oparła się na operacie szacunkowym sporządzonym przez innego rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby wyceny tej samej nieruchomości. Sąd administracyjny mógłby pośrednio również naruszyć ten przepis, gdyby w danej sprawie uznał za dowód w sprawie opinię (ocenę) organizacji rzeczoznawców majątkowych wydaną z naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 157 ust. 2 u.g.n. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak również art. art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz art. 157 ust. 2 u.g.n. okazały się niezasadne, to skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pomija się opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.