I OSK 2277/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. i J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 117/23 w sprawie ze skargi J. G. i J. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 9 listopada 2022 r. nr N-VI.7581.2.16.2022 w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 14 czerwca 2023 r. II SA/Rz 117/23, oddalił skargę J. G. i J. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 9 listopada 2022 r. nr N-VI.7581.2.16.2022 w przedmiocie udostępnienia nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. G. i J. G. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie: I. prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie za właściwą decyzję zobowiązującą właścicieli do udostępnienia działki nr [...] Operatorowi Gazociągów P[...] S.A. z siedzibą w Warszawie Oddział w Tarnowie - w celu wykonania czynności związanych z remontem gazociągu DN 300/400 relacji Lubaczów - Jarosław znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy Skarżący wyrażali zgodę na wykonanie remontu ww. gazociągu, natomiast w pojęciu remontu gazociągu nie mieści się przebudowa gazociągu, a tym bardziej rowu melioracyjnego przez który ten gazociąg przebiega, na którą Skarżący nie wyrazili zgody, tj. na zabezpieczenie przed erozją skarp rowu odwadniającego poprzez obłożenie ich płytami ażurowymi typu "Krata" 90 x 60 x 10 cm, jednocześnie na wykonanie których to prac nie mogły zezwolić Organy w oparciu o treść art. 124b ust. 1 u.g.n.; 2. art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię skutkującą oddaleniem skargi i uznaniem za właściwą decyzję o udostępnieniu nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem gazociągu DN 300/400 relacji Lubaczów - Jarosław, mimo, że zaplanowane przez G[...] SA. z siedzibą w Warszawie Oddział w Tarnowie prace nie mieściły się w pojęciu konserwacji ani remontu gazociągu, w szczególności z uwagi na planowane zabezpieczenie przed erozją skarp rowu odwadniającego poprzez obłożenie ich płytami ażurowymi typu "Krata" 90 x 60 x 10 cm, w związku z czym Operator Gazociągów Przesyłowych powinien uzyskać pozwolenie na wykonanie przebudowy poprzedzone uzyskaniem koniecznych uzgodnień oraz decyzji, a planowane roboty określone przez operatora gazociągu w treści złożonego wniosku, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, nie polegały wyłącznie na "izolacji gazociągu i podwyższeniu nasypu ziemi nad gazociągiem"; 3. art. 124b ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie za właściwą decyzję zobowiązującą właścicieli do udostępnienia działki nr [...] Operatorowi Gazociągów P[...] SA. z siedzibą w Warszawie Oddział w Tarnowie - w celu wykonania czynności związanych z remontem gazociągu DN 300/400 relacji Lubaczów - Jarosław znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, w tym na zabezpieczenie przed erozją skarp rowu odwadniającego, w sytuacji gdy na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. Organ nie był uprawniony do wydania takiej decyzji odnośnie prac prowadzonych nie przy samym gazociągu, a w skarpie rowu melioracyjnego, w szczególności, iż Organ posiadał wiedzę na czym te prace mają polegać, tj. na zabezpieczeniu poprzez obłożenie skarp rowu płytami ażurowymi typu "Krata" 90x60x10 cm; 4. art. 124b ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie za właściwą decyzję zobowiązującą Skarżących do udostępniania nieruchomości podczas gdy wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zasadniczym celem operatora gazociągu nie było wykonanie izolacji istniejącego gazociągu, a wykonanie prac związanych z wyłożeniem rowu melioracyjnego płytami ażurowymi typu "Krata"; 5. art. 124b ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie za właściwą decyzję zobowiązującą Skarżących do udostępniania nieruchomości o ogólnej powierzchni aż 3669 m, łącznie z drogą dojazdową, w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie prac, podczas gdy Inwestor miał możliwość dojazdu do nieruchomości z drogi publicznej, w związku z czym nie musiał korzystać z nieruchomości Skarżących w tak szerokim zakresie; 6. art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy Prawo energetyczne - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że aby zagwarantować bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego", operator gazociągu posiadał uprawnienie do przeprowadzenia działań mających na celu także ingerencję w rów melioracyjny, co uznane powinno zostać za remont gazociągu w rozumieniu art. 124b u.g.n., podczas gdy operator gazociągu pod pretekstem konserwacji czy remontu gazociągu nie posiadał uprawnienia do ingerencji w strukturę rowu melioracyjnego; 7. art. 16 pkt 65 lit a, art. 389 pkt 6, art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie, pomimo, iż operator gazociągów obowiązany był do uzyskania pozwolenia wodnoprawne w Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, Inwestor wskazywał, iż planuje wykonać prace polegające na zabezpieczeniu przed erozją skarp rowu melioracyjnego poprzez obłożenie ich płytami ażurowymi typu "Krata" 90 x 60 x 10 cm, co może mieć znaczący wpływ na spływ wody opadowej do tego rowu, co jednoznacznie wskazywało, że w tym zakresie nie można się oprzeć na treści art. 124b ust 1 u.g.n. oraz zezwolić na tej podstawie Inwestorowi na wykonanie ww. prac; 8. art. 2 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 4 pkt. 11 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 11 ust. 1 i la ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i brak ustalenia, czy G[...] SA dla planowanych prac nie musiał uzyskać pozwolenia na przebudowę poprzedzonego decyzją o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, gdyż w sytuacji gdy Operator Gazociągów Przesyłowych wykonał planowane zabezpieczenie skarp rowu odwadniającego poprzez obłożenie ich płytami ażurowymi typu "Krata" 90 x 60 x 10 cm doszło do stałego wyłączenia tej powierzchni z produkcji rolnej, a dodatkowo doszło do nietrwałego - przez okres do dnia trwania prac wyłączenia z produkcji rolniczej powierzchni gruntu o obszarze 3669 m, a pomimo to G[...] SA. nie wystąpił do Starosty Jarosławskiego o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie tego gruntu z produkcji rolnej, nie ustalono opłaty rocznej za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej; II. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie, że zaskarżona decyzja Organu II Instancji jest prawidłowa i nie została wydana z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., pomimo, iż organy administracji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiałów dowodowych oraz brak należytego uzasadnienia decyzji, w szczególności poprzez zaniechanie zbadania stosownej dokumentacji technicznej dotyczącej gazociągu istniejącego i planowanego zakresu robót, ustalenia, czy taki zakres robót nie stanowi przebudowy gazociągu, wymagającej uzyskania pozwolenia budowlanego, poprzedzonego ewentualnymi koniecznymi uzgodnieniami, czy planowany zakres prac może zostać uznany wyłącznie za remont gazociągu, czy ingerencja w skarpę rowu melioracyjnego jest możliwa skoro spowoduje wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, w związku z czym konieczne byłoby uprzednie uzyskanie decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, brak weryfikacji, czy z uwagi na prowadzenie prac w rowie melioracyjnym powodujących stałe utwardzenie tego rowu płytami ażurowymi nie jest konieczne wydanie decyzji o pozwoleniu na dokonanie takiej przebudowy poprzedzone uzyskaniem uzgodnienia z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, zwłaszcza, iż Skarżący na etapie odwoławczym przedłożyli do Wojewody pismo z Wód Polskich z którego wynikało, iż prowadzone przez Inwestora prace wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, którego G[...] nie uzyskał, a co wiąże się z tym, że prace wykonywane przez G[...] nie stanowiły wyłącznie remontu czy konserwacji gazociągu, braku jakiejkolwiek analizy czy na podstawie treści art, 124b ust. 1 u.g.n. Organ mógł zezwolić Inwestorowi na wykonanie prac ingerujących w rów melioracyjny, jednocześnie zmieniając jego parametry techniczne, podczas gdy prawidłowa oraz wszechstronna analiza w tym zakresie prowadzi do wniosku, iż Organ nie mógł zezwolić na prace związane z zabezpieczeniem rowu melioracyjnego w sposób wskazany przez operatora gazociągu gdyż nie stanowiło to remontu gazociągu; 2. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie odniesienie się do kluczowych w przedmiotowej sprawie administracyjnej okoliczności faktycznych, takich jak wykonanie przez operatora gazociągu prac związanych z ingerencją w skarpę rowu melioracyjnego poprzez jego wyłożenia płytami ażurowymi typu "Krata", który to zakres prac był znany Organom wydającym decyzję w sprawie i zezwalającym na wykonanie zabezpieczenia skarp rowu, a oparcie się wyłącznie na stwierdzeniu, iż planowane roboty polegać miały na podwyższeniu nasypu ziemi nad gazociągiem, co skutkuje uniemożliwieniem bądź przynajmniej znaczącym utrudnieniem możliwości zdekodowania procesu rozumowania, jaki doprowadził Sąd I Instancji do uznania, iż wykonanie prac w samym rowie melioracyjnym polegających na utwardzeniu jego skarp stanowi remont gazociągu. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych oraz zrzekli się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnych powoduje, że częściowo muszą one być rozpoznane łącznie, gdyż pozostają ze sobą w ścisłym związku. Główna teza skargi kasacyjnej zawarta jest w zarzucie I.4. i sprowadza się do tego, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zasadniczym celem operatora gazociągu nie było wykonanie izolacji istniejącego gazociągu, a wykonanie prac związanych z wyłożeniem rowu melioracyjnego płytami ażurowymi typu "Krata", na co – zdaniem skarżących kasacyjnie – wymagane były odpowiednie pozwolenia (wodnoprawne, budowlane, wyłączenia z produkcji rolnej), czego dotyczą pozostałe zarzuty oparte na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z pierwszą częścią tej tezy nie sposób się zgodzić, gdyż wymiana izolacji gazociągu bezsprzecznie była głównym celem operatora, a to mieści się w pojęciu remontu, w rozumieniu art. 3 pkt 8 prawa budowlanego (p.b.), ani też w żaden sposób nie narusza definicji obiektu liniowego (art. 3 pkt 3a p.b.), jakim bez wątpienia jest gazociąg. Skoro natomiast, zgodnie z art. 124b ust. 1 u.g.n., decyzja wydawana w tym trybie przez starostę ma na celu wykonanie "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących" m.in. do przesyłania gazów, to nie sposób twierdzić, że art. 124b ust. 1 u.g.n. został niewłaściwie zastosowany, jeżeli decyzja została wydana w celu wymiany izolacji gazociągu, czyli jego remontu. W orzecznictwie podnosi się ponadto, że "nie można zamieszczonych w Prawie budowlanym definicji przenosić wprost na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również nie można poprzestawać na definicjach Prawa budowlanego z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220 z późn. zm., dalej zwanej "p.e."). Analizując art. 124b u.g.n. należy sięgać do uregulowań p.e. w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 p.e. Tym samym są to dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w Prawie budowlanym. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 p.e. należy zagwarantować bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n. Celem art. 124b u.g.n. jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do utrzymania przewodów i urządzeń przesyłowych niebędących częściami składowymi nieruchomości, za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Ponadto istotą art. 124b u.g.n. jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami p.e. i wiążą się z utrzymywaniem zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię" (zob. wyrok NSA z 21.07.2023 r. I OSK 1246/19, LEX nr 3601711 i orzecznictwo tam powołane). Zatem, "Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. jest wykazanie braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości oraz zaistnienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia" (wyrok NSA z 25.01.2022 r. I OSK 440/19, LEX nr 3307195). "Należy bowiem przyjąć, że art. 124b ust. 1 u.g.n. nie formułuje obowiązku badania charakteru inwestycji w kontekście jej oddziaływania na środowisko, czy oceny jej realizacji w odniesieniu do przepisów technicznych. Z brzmienia art. 124b u.g.n. wynika, że może on być zastosowany, jeśli kumulatywnie spełnione zostaną następujące przesłanki: a) wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontem oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń; b) właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na takie udostępnienie" (wyrok NSA z 12.10.2016 r. I OSK 2619/15, LEX nr 2168021). Obydwie te przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Czynności remontowe w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b. i powołanych wyżej przepisów prawa energetycznego, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego, bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (w tym wypadku gazociągu), co w niniejszej sprawie miało miejsce. W orzecznictwie podnosi się także, że tylko "Roboty budowlane polegające na całkowitym zdemontowaniu, rozebraniu obiektu budowlanego i zastąpienie go nową substancją należy traktować jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego" (wyrok NSA z 21.01.2025 r. I OSK 2246/21, LEX nr 3828882), co w tej sprawie nie miało z kolei miejsca. To, czy wykonanie zasadniczych czynności remontowych (wymiana izolacji i umocnienie skarpy rowu odwadniającego) wymagało także uzyskania innych pozwoleń, rozstrzyganych w oparciu o inną podstawę prawną i stanowiących odrębne spawy administracyjne, nie podlega badaniu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. O tych pozostałych kwestiach mogą rozstrzygnąć inne organy we właściwym trybie. Zbliżony pogląd był już prezentowany w orzecznictwie, gdzie przyjęto, że "Z treści art. 124b u.g.n. nie wynika, aby ustawodawca uzależnił dopuszczalność wydania decyzji od wcześniejszego uregulowania ewentualnych sporów związanych z posadowieniem linii elektroenergetycznej na nieruchomości, zaistniałych pomiędzy właścicielem nieruchomości a właścicielem linii elektroenergetycznej. Organy administracji, właściwe do wydania decyzji w trybie art. 124b ustawy nie są władne do oceny legalności budowy spornej linii" (wyrok NSA z 18.12.2024 r. I OSK 2096/21, LEX nr 3815101), co można przełożyć nie tylko na wcześniejszy etap budowy samej inwestycji liniowej, ale także na ewentualną legalność innych prac związanych z remontem, w tym wypadku gazociągu, jeżeli ich zasadniczym celem był remont, w wyżej przytoczonym rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. Przy tak rozumianych obowiązkach organu wynikających z norm materialnych, nie są też usprawiedliwione zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. Samo zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.